Title: LES QUESTIONS FONCIÈRE ET IMMOBILIÈRE
Author: test
Company: icule

LES QUESTIONS FONCIÈRES ET IMMOBILIÈRES
EN LABOURD

INTRODUCTION

	Début 2006, les ténors politiques d’Iparralde soufflent. On commence à parler de “détente” dans le domaine de l’immobilier en Pays Basque. Jugeons du peu : les prix n’ont augmenté “que” de 10% en 2005 ! Point de retournement de tendance, mais les prix se stabiliseraient. N’espérons tout de même pas pouvoir acheter demain à Saint-Jean-de-Luz ou Biarritz, ni même en Labourd en général, car les logements y restent inaccessibles pour la plupart d’entre nous. Songeons notamment à ce terrain de 1.300 m2 dans le quartier de Chiberta à Anglet, qui a défrayé la chronique le 2 décembre 2005 en ayant été adjugé aux enchères à 1.140.000 euros... par la CABAB elle-même. Mais au moins pouvons-nous classer cet événement dans la catégorie des exceptions proprement “indécentes” (1), et nous satisfaire du fait que peut-être, entre 2006 et 2010, le prix du m2 ne doublera pas à nouveau, comme il l’a fait entre 2002 et 2006. Bien maigre consolation...

	Comment en est-on arrivé là ? Comment un petit village comme Biarritz, qui au début du XIXème siècle ne dépassait guère les 2.000 habitants, est-il devenu en moins de trois générations une orgueilleuse cité bourgeoise prisée par la “bonne” société, des grands couturiers à la mafia russe, voyant son incomparable front de mer se négocier à prix d’or ? Quel mécanisme explique que les habitants de ce pays sont désormais contraints de fuir, toujours plus à l’est ou toujours plus au nord, là où la pression d’un marché devenu incontrôlable sur le littoral n’a pas encore produit d’effets aussi dévastateurs ? De tels phénomènes n’apparaissent pas de manière soudaine. Ils ne sont pas non plus les fruits du hasard. Cent quarante agents immobiliers ne s’installent pas à proximité du rocher de la Vierge pour leur seul goût du rugby. Un promoteur immobilier de luxe ne rachète pas non plus un ancien terrain marécageux collé à la voie de chemin de fer traversant Saint-Jean-de-Luz, pour le délicat bruit des freins d’un TGV. Le propriétaire foncier de Saint-Pée ou d’Arbonne, enfin, ne cède pas le terrain de ses ancêtres à un investisseur en quête de résidence secondaire pour le charme désuet de ses volets clos.

	Non, point de hasard mais un mécanisme économique, sur lequel viennent se greffer des facteurs politiques, sociaux, culturels. Le résultat est une société en crise, en perte de repères, acquise à la logique du profit individuel immédiat. Une société qui ne se soucie plus de garantir l’installation de ses enfants, le développement de son pays, la transmission de modes multiséculaires d’aménagement et de gestion du territoire. Pourtant la crise concerne ce que la société basque avait de plus sacré, la maison, l’etxe. L’ampleur du problème ne peut être perçue que lorsque l’on a touché du doigt cet élément cardinal qu’il met aujourd’hui en péril. Au Pays Basque, faire disparaître l’etxe, c’est faire disparaître une communauté et avec elle des éléments aussi importants que la langue et la culture basques. Mais au fond, peut-être que rien n’est appelé à rester immuable. La mutation, voire la disparition d’un peuple est-elle un mal, est-elle un bien, un épiphénomène aux yeux de l’Histoire ? C’est en tout cas un fait dont il faut avoir conscience, pour ne serait-ce que se poser la question.

	Le problème du logement se décline à plusieurs niveaux. Il suit des logiques qui s’étendent peu à peu sur l’ensemble du Pays Basque nord, de Bayonne à Sainte-Engrâce. Ce diagnostic concerne essentiellement le Labourd, car c'est l'espace où le problème du logement est actuellement le plus prégnant. Il va nous permettre d'analyser les logiques actuelles, les acteurs qui les suivent, voire les alimentent, et appréhender les conséquences. Enfin, nous pourrons tenter de dresser quelques pistes de solution parmi celles qui nous semblent prioritaires, pour peu qu’on ait la volonté politique de les appliquer.

	En Pays Basque, l’importance de la maison est telle que lorsque l’on prononce le mot etxe, il revêt une dimension bien plus importante que la seule enveloppe matérielle que constituent des murs et un toit. L’etxe, c’est un monde à la fois humain, juridique, politique, économique, religieux ; un espace compliqué qu’il ne faut pas aborder avec des idées simples. Comprendre la question immobilière et foncière en Pays Basque nord, ses manifestations et ses conséquences, nécessite de toucher du doigt la question du rapport qu’entretiennent trois cercles, ceux de l’individu, de la communauté familiale et de la communauté villageoise, avec l’etxe depuis des siècles. Un rapport qui s’inscrit traditionnellement dans une logique d’imbrication de ces trois cercles, la société basque étant fondamentalement une société communautaire. Ce n’est qu’en percevant cela que l’on comprend que les logiques individualistes qui régissent le marché de l’immobilier aujourd’hui en Pays Basque nord sont récentes et étrangères à la mentalité de ce pays (ce qui ne signifie pas que les Basques ne s’y adaptent pas avec aussi peu de scrupules que les autres). Ces logiques sont apparues ici essentiellement dans le courant du XIXème siècle, après un événement fondamental à plusieurs titres, la révolution française de 1789. C’est elle qui a mis à plat un système social multiséculaire et a révolutionné l’ancien rapport de la population avec la terre et l’habitat. C’est également elle qui a bouleversé l’organisation institutionnelle du Pays Basque nord, qui voyait jusqu’alors perpétuée une certaine unicité territoriale au sein de la province de Labourd. 

	Durant la nuit du 4 août, les privilèges sont abolis. Privilèges personnels de la noblesse ou du clergé, mais aussi particularismes locaux et institutions populaires. Le Biltzar du Labourd est dissout, les trois provinces basques (dont Bayonne pour la première fois depuis plusieurs siècles) sont rassemblées au sein du nouveau département des Basses-Pyrénées en janvier 1790. L’édifice institutionnel labourdin disparaît et l’ancien droit basque laisse progressivement place à de nouveaux codes de loi, essentiellement mis en forme sous le Premier Empire avec le Code civil. Désormais le principe de primogéniture est banni et l’égalité de tous les héritiers devant la loi est instaurée, imposant que l’ancestral patrimoine familial soit partagé à égalité entre tous les enfants. Le devoir sacré d’assurer la continuité de l’etxe, et avec lui celui pour l’aîné(e) de garantir la subsistance de toute la famille, laissent place à un système où une logique individualiste se substitue à une logique communautariste. Indépendamment de tout jugement de valeur, l’imposition brutale de ce nouveau système sur un autre radicalement opposé et multiséculaire provoque un profond bouleversement dans la société basque, dont les franges les plus puissantes sont depuis longtemps parcourues par les idées physiocratiques et par le libéralisme économique. Les mutations qui s’apprêtent à s’opérer durant les XIXème et XXème siècles, entraînant un fort développement démographique, amorcent alors le problème foncier et immobilier actuel.

	Ce n’est donc que depuis quelques années à peine que les acteurs socio-économiques d’Iparralde s’attachent à penser de manière plus efficace et plus concertée les politiques d’aménagement, avec le souci de garantir le développement de ce territoire dans tous ses aspects. C’est ainsi que s’est notamment mise en place en 1992 la démarche prospective Pays Basque 2010 : un état des lieux a été établi, suivi de l’élaboration d’un projet de territoire baptisé “Lurraldea”, proposant quelques grands principes visant à “structurer le devenir du Pays Basque”. Sur cette base, le Conseil des Élus du Pays Basque commande au Conseil de développement la mise au point d’un Schéma d’aménagement du territoire, qui est achevé en 1997 et voté à l’unanimité l’année suivante. Il fixe quelques axes d’action répartis par volets, dont l’application est ensuite opérée par le biais d’une Convention spécifique d’une durée de 6 ans, signée le 22 décembre 2000 par l’État, la région Aquitaine, le département des Pyrénées-Atlantiques, la Communauté d’Agglomération de Bayonne-Anglet-Biarritz (CABAB) et le Conseil des Élus. La nouvelle Convention spécifique est prévue pour 2006, et une nouvelle démarche prospective Pays Basque 2020 est également en cours.

	Malgré la mise en place de nouvelles structures comme l’Agence d’urbanisme et de nouveaux outils, il semble que la question du logement et du foncier ait encore dû attendre quelques années avant de s’imposer comme une priorité en Pays Basque. Ce n’est qu’en décembre 2001 que le Conseil de développement publie le dossier “Aménagement et maîtrise foncière”, premier véritable document de synthèse sur la question, établissant à la fois un diagnostic à l’échelle du Pays Basque nord et des préconisations à destination des collectivités territoriales. Excellent document de travail, ce dossier péche néanmoins à deux niveaux. D’abord, il est établi sur la base de rencontres entre différents acteurs de la question et en ressort relativement consensuel. De ce fait, élus comme institutionnels ou techniciens peuvent se reconnaître dans le diagnostic sans avoir à en assumer une part de responsabilité directe (nombre de catégories professionnelles, par exemple, n’apparaissent que comme observateurs extérieurs et en aucun cas comme acteurs). Ensuite, il ne s’agit là que de préconisations dont beaucoup resteront lettre morte après publication du dossier, faute de volonté politique. C’est précisément pour cela qu'Abertzaleen Batasuna, qui avait lancé à l’été 2001 une campagne de réflexion et d’actions symboliques, organise en février 2002 à Biarritz les Assises du logement. Plus d’une centaine d’élus, agents immobiliers, notaires, promoteurs, syndics ou géomètres-experts débattent autour d’un diagnostic élargi à l’ensemble des acteurs et d’un corpus de 34 propositions, amenées à être ensuite approfondies et popularisées. C’est sur la base de ces deux documents que l’exposé qui suit est établi.

	Cet exposé a pour fondement au moins deux constatations. La première est géographique : lors des études menées dans le cadre de la démarche Pays Basque 2010 puis au sein du Conseil de développement, le Pays Basque nord a été scindé en trois zones (littoral, intérieur, et une zone dite “intermédiaire”). Le Labourd dont il est ici question correspond grossièrement aux zones littorale et intermédiaire, qui connaissent toutes deux depuis quelques années une situation de “marché tendu”. Le maintien des prix du foncier et du bâti à la hausse a pour conséquence une inégalité devant le logement. La dernière zone, correspondant au Pays Basque intérieur, a pour l’instant été relativement préservée mais connaît depuis quelques années une extension des logiques de la côte, s’ajoutant à ses propres problèmes internes.

	La seconde constatation est la nécessité de percevoir le problème de manière plus globalisante. La population et en particulier le monde militant ont souvent eu tendance à ne voir la question que sous l’angle de l’action de professionnels tels que les promoteurs ou les agents immobiliers, auxquels ils étaient confrontés au quotidien. Inversement, les pouvoirs publics ne voient les choses qu’à grande échelle, en termes de logiques de territoires, d’action des collectivités territoriales ou de l’État. Or nous posons ici le postulat que la question du logement et du foncier est une chaîne de causes et d’effets, qui part de la population elle-même (celle qui vit, qui achète, qui vend ou qui loue), passe par les intermédiaires qu’elle rencontre forcément au quotidien (du banquier qui accorde les prêts à l’agent immobilier qui met en relation deux partenaires d’une transaction) et s’étend au rôle de la puissance publique, qui crée le cadre dans lequel tous ces acteurs s’expriment. Chacun à son niveau est un maillon de cette chaîne. C’est la société entière qui détermine ses conditions de vie, et c’est par conséquent sur elle que pèse la responsabilité du problème, de même que les solutions à y apporter.

	Si l’origine du problème est à la fois ancienne, profonde et complexe, la logique qui la sous-tend est par contre simple : c’est une logique de marché. La question du logement est principalement liée au simple rapport entre une demande en logements forte (voire exponentielle) et une offre insuffisante ou inadaptée. C’est ce déséquilibre qui fait monter les prix et établit une inégalité face à l’accès au logement. Seuls les plus fortunés peuvent aujourd’hui se loger où ils le souhaitent. Pour comprendre comment cette logique se décline au Pays Basque, il nous faut donc tour à tour étudier ces deux facteurs.

Une demande forte

	Le premier élément expliquant que la demande en logements soit aussi importante en Pays Basque est lié à la croissance démographique en forte hausse ces dernières décennies. La population du Pays Basque nord atteint aujourd’hui approximativement 263.000 habitants (pour rappel, celle du Pays Basque dans son ensemble est de 2.903.000 habitants). La répartition de cette population, très fortement inégale, voit la province du Labourd regrouper un peu plus de 219.000 habitants (83,3%), tandis que la Basse-Navarre se situe autour de 28.000 habitants (10,6%) et la Soule à 15.500 habitants (5,9%). En Labourd, le déséquilibre reste important au profit de la zone littorale qui regroupe près de 69% de la population. L’ensemble Bayonne-Anglet-Biarritz (respectivement 40.000, 35.300 et 30.000 habitants), accueille à lui seul quasiment la moitié de la population du Labourd !

	L’augmentation de la population est surtout manifeste à partir des années 1950-1960, et en particulier entre 1985 et 2005, vingt ans qui ont vu un accroissement de 15,5%. Elle n’est pas due au dynamisme de la population locale (le solde naturel est globalement négatif en Labourd, avec un taux de natalité en baisse continue, établi à 11,4‰ entre 1990 et 1999 et un taux de mortalité à 10,4‰), mais en plus grande partie à un solde migratoire positif. Il convient tout de même de rappeler que les données INSEE ne sont pas totalement exploitables pour établir un bilan exact des mouvements migratoires en Pays Basque nord, étant donné que celui-ci n’existe pas sur le plan institutionnel et politique. La référence est le département des Pyrénées-Atlantiques. Il est donc très difficile de déterminer si une personne arrivant à Bayonne d’une autre commune du département est originaire du Béarn ou du Pays Basque, encore moins du Labourd ou d’une autre province. Quelques données sont néanmoins accessibles : en 1991, on estime à 65% le nombre d’habitants du Labourd nés dans la province même, et à 35% le nombre de ceux qui sont venus s’y installer par la suite. Entre 1982 et 1999, pour 40.750 émigrants on comptait 73.503 immigrants.

	Pour exemple, citons le cas de l’agglomération bayonnaise, entre 1990 et 1999 : la variation globale de la population est de +8937 personnes, obtenue par un solde naturel négatif de -1470 personnes et un solde migratoire positif de +10407 personnes. On constate les mêmes tendances sur la côte, mais également en Labourd intérieur : Ustaritz perd 61 personnes en solde naturel, pour en gagner 782 en solde migratoire, Hasparren 138 pour 216 et Cambo 525 pour 813. La vision d’un Pays Basque enclavé et recroquevillé sur lui-même a vécu.

	Cette attirance est liée en premier lieu à la situation géographique de la côte basque, qui génère un phénomène d’héliotropisme (attirance du soleil) et de littoralité (attirance de la mer et de la plage). Depuis le milieu du XIXème siècle où l’impératrice Eugénie lança la mode des bains de mer à Biarritz, puis l’instauration des congés payés en 1936, la côte basque est devenue un territoire prisé pour les vacances d’été ou une retraite paisible. Le climat y est tempéré et n’est guère altéré en saison par la forte pluviométrie. À ces éléments classiques s’ajoute la représentation du Pays Basque à l’extérieur, volontiers alimentée par les professionnels du tourisme, de l’immobilier, et par les média : atouts en termes de qualité de vie, d’identité culturelle. La proximité de la frontière entre les États français et espagnol joue également beaucoup depuis la fin de la dictature franquiste, les touristes européens et notamment français étant de plus en plus attirés par un charme méridional largement vanté par les brochures touristiques du Pays Basque nord.

	Recherche-t-on des exemples de ces versions modernes de Pierre Loti destinées aux futurs acquéreurs de villas en Pays Basque qu’il suffit de feuilleter les prospectus publicitaires des grands réseaux d’agences immobilières. Ainsi dans le numéro de mars 2005 de “Vision immobilière” (réseau Century 21), l’éditorial s’achève ainsi, appâtant l’investisseur français en évoquant son voisin anglais qui, lui, a déjà compris la valeur du Pays Basque : “Il y a des acteurs historiques communs entre des sites européens de rêve et mon [sic] beau Pays Basque : l’Anglais ! Au XIXème siècle, là où des sujets de sa Majesté s’installaient pour leurs vacances, c’était toujours dans des lieux exquis dont la notoriété n’a cessé de croître. Ils étaient les ambassadeurs officieux du Pays Basque comme le furent les nobles russes. Dans leur sillage, la file des résidents étrangers s’est allongée, entraînant eux-mêmes les touristes des autres régions de France, puis de Belgique, d’Allemagne, des Pays-Bas... Et puis, il y a eu les voies ferrées et les trains. Sans, au départ, l’onction “british”, point de rayonnement international. Qu’avaient-ils découvert les citoyens de la Perfide Albion, six siècles après leurs aînés envahisseurs ? Que le Pays Basque est un terroir rare, baigné par l’Atlantique, agrémenté d’une ravissante campagne vallonnée et verdoyante avec pour décor la chaîne des Pyrénées et, derrière, la voisine Espagne. Au Nord, le début des Landes nappées de forêts, aux majestueuses plages. L’Atlantique, le soleil, la montagne, la campagne, des traditions perpétuées, une réelle propension pour la fête, des villes et stations fleuries et belles, et de la convivialité... pour un art de vivre inégalable. Oui, mon Pays Basque est une région rare”. Entre errements historiques et folklorisme racoleur, l’auteur de cette mauvaise littérature, le directeur d’agence Century 21 de Saint-Jean-de-Luz, un certain Fabrice Carré, use de toutes les ficelles pour vendre “son” Pays Basque au plus offrant. Il n’est pas le seul.

	Il est important de ne pas le cacher tant ce genre de poncifs est répandu et relayé par la presse et la publicité immobilière : la côte basque est présentée comme un espace d’autant plus attractif qu’on y serait plus en sécurité que sur la Côte d’Azur, du fait de la quasi absence de quartiers dits “sensibles” ou populaires, à forte proportion maghrébine ou africaine. Il y aurait là matière à testing pour un organisme comme SOS Racisme. Enfin, mentionnons le cas particulier de Hendaye, qui doit à sa proximité avec le Pays Basque sud l’afflux depuis la fin des années 1980 d’investisseurs basques et espagnols (la pression foncière étant encore plus importante dans la communauté autonome d’Euskadi, et le gouvernement espagnol autorisant en 1987 l’exportation de capitaux, Hendaye est devenue leur point de chute privilégié, de sorte que les panneaux d’agences immobilières de la ville ne sont même plus rédigés en français ou en basque, mais uniquement en espagnol...).

	Le littoral basque est donc en premier lieu touché par des migrations touristiques, ce qui entraîne les conséquences que l’on sait en matière de stratégies de développement économique et de poids de l’activité touristique. Activité importante s’il en est, le tourisme génère une demande forte en logements, pour une destination problématique, comme nous le verrons par la suite. Mais la côte basque n’est pas uniquement la destination de retraités ou de touristes. Elle attire également par la concentration des emplois et des services : le Labourd rassemble 85,6% de la population active, essentiellement sur la côte, même si ces dernières années la zone intermédiaire a connu une augmentation plus importante. L’écrasante majorité des entreprises du Pays Basque nord (85%) est également regroupée en Labourd. Là sont enfin accessibles l’essentiel des aménagements liés aux transports (autoroute A63, RN10, aéroport de Parme), à la santé (hôpital de Bayonne), à la scolarité ou aux études supérieures, la plupart des services administratifs, etc. Tout cela fait qu’en plus des personnes venues de l’extérieur du Pays Basque, employées ou en recherche d’emploi, beaucoup d’autres sont originaires du Pays Basque intérieur. Cela a pour corollaire le dépeuplement progressif de l’espace rural et sa déprise économique de plus en plus prononcée.

	Enfin, les comportements culturels ont changé. Les vastes mouvements d’émigration qui touchaient le Pays Basque durant les derniers siècles se sont atténués. Mais surtout, c’est au sein des familles dont les jeunes ne quittent pas le pays que les modes de vie ont évolué. Depuis plusieurs années, un fort phénomène de décohabitation fait que les plus jeunes générations quittent de plus en plus tôt le foyer de leurs parents. Ces jeunes aspirent toujours plus tôt à la recherche d’un appartement seul, en couple, ou en cohabitation entre amis. Enfin, il convient de ne pas oublier que le nombre de divorces a considérablement augmenté depuis les années 1960, d’où la nécessité de deux appartements au lieu d’un, permettant l’accueil alterné des enfants. Ces phénomènes socio-culturels se produisent partout en Pays Basque, mais leurs conséquences s’en retrouvent logiquement démultipliées sur ce littoral où est déjà rassemblée la majorité de la population.

	Tout cela alimente en Labourd une demande toujours renouvelée en logements. Il faut néanmoins conserver à l’esprit que les conséquences en terme de questions foncières et immobilières ne sont pas forcément les mêmes sur l’ensemble de la province et que les disparités sont importantes. Étudions maintenant la traduction géographique de cette évolution.

	Actuellement, si l’on doit dresser un bilan, la situation de l’espace qui nous concerne laisse schématiquement apparaître trois zones. Le BAB, zone la plus peuplée mais dont la croissance démographique est la plus faible de l’espace considéré, tout de même entre 24% et 26% depuis 25 ans (exception notable, celle d’Anglet dont la croissance est beaucoup plus forte). Le sud du littoral et le sud-Labourd en général, en croissance forte (autour de 40% de croissance démographique depuis 25 ans). Enfin, cette fameuse zone intermédiaire, suivant grossièrement la ligne Saint-Pierre-d’Irube-Ustaritz-Saint-Pée, en croissance très forte (près de 80% en 25 ans). Cette zone s’étend progressivement vers l’est.

	Il est important de préciser que la zone intermédiaire connaît une situation particulière et préoccupante : la population y croît de manière importante mais l’activité ne croît pas proportionnellement. Outre les politiques urbanistiques que nous aurons l’occasion d’aborder plus loin, cela s’explique notamment par une mobilité plus forte au cours des dernières décennies : la généralisation de la voiture et l’aménagement routier ont fait que “l’isochrone 30mn” (temps de déplacement moyen que s’autorise un particulier entre son domicile et son lieu de travail) couvre de plus en plus de territoire. De ce fait, il devient courant de rechercher un logement au-delà de Hasparren tout en travaillant sur la côte. Cela a pour effet le développement de zones-dortoirs où la périurbanisation a créé pléthore de logements mais peu d’emplois. Cela représente en outre des coûts économiques, écologiques ou sociaux importants.

	Face à cela, et alors que les prospectives établissent une augmentation de plus de 30.000 personnes avant 2015, d’aucuns prétendent que la solution est de “couper l’afflux des arrivants”. Or, outre la dimension philosophique qui rend un tel raisonnement dangereux, une telle politique est de toute manière vouée à l’échec car il y aura toujours deux types de populations qui ne pourront pas être maîtrisées : les très riches car la fortune leur permet tout ; et les très pauvres, sans domicile fixe, pour qui “la misère serait moins pénible au soleil” (un conditionnel pour le moins nécessaire...). La crise du logement touche donc surtout les classes les plus pauvres, posant la question des logements d’urgence, et les classes moyennes qui ne peuvent plus trouver de logements décents à un prix raisonnable. S’essayant à mener de front une réflexion sur l’identité culturelle, la construction nationale et la justice sociale, nous ne pourrons pas, à court terme, faire l’économie d’un débat de fond sur l’avenir démographique du Pays Basque nord : ce territoire a-t-il pour vocation d’accueillir ainsi des classes sociales aisées, venues pour une retraite dorée ou un tourisme de luxe au détriment de ceux qui souhaitent y rester ou s’y installer pour y vivre et y travailler, y élever leurs enfants ? De quel projet de développement doit se doter le Pays Basque en général et le Labourd en particulier, en vue d’encadrer en termes d’équilibres économiques, sociaux, culturels, etc., cette explosion démographique, s’il ne veut pas la subir ?

	En conclusion, tout ce faisceau d’éléments constitue une demande en logements non seulement forte, mais qui est appelée à l’être encore davantage dans les années à venir. Répondre à cette demande pose donc la question de la production intelligente et raisonnée de logements, autrement dit la question de l’offre. Or nous allons voir que la pression foncière et immobilière actuelle s’explique précisément par le fait que cette offre est endémiquement faible et inadaptée.

	Une offre faible

	Historiquement, nous avons vu que la production de logements, qui s’était affaiblie dans les années précédant la seconde guerre mondiale après un essor dans les années 1920, reprend à nouveau à partir de 1955. En 1990, le parc immobilier urbain en Pays Basque nord compte 99.000 logements, dont 73.200 en résidence principale (74,2%), 19,8% de résidences secondaires et 5,9% de logements vacants. Actuellement, on atteint près de 150.000 logements (146.250 en 1999). Ces logements sont en grande partie récents (55.300 logements ont été construits entre 1955 et 1990). Autre caractéristique, la proportion importante de logements individuels, sauf à Bayonne, Biarritz et Saint-Jean-de-Luz où le collectif prime. Les densités de population en Labourd se trouvent relativement faibles hors du littoral. Dans un premier temps, la production de logements était supérieure à l’augmentation de la population, prenant l’apparence d’un rattrapage du retard accumulé durant les décennies précédentes. Mais depuis les années 1980, le rapport s’est largement inversé. Le manque de logements en résultant est surtout consécutif d’un manque progressif de terrains constructibles.

	Ce manque s’explique tout d’abord par la forte tendance qu’a eue la population de ce pays de se défaire de la propriété de la terre et des biens immobiliers au profit des personnes aisées qui leur en offraient un pont d’or, renonçant ainsi à l’attachement traditionnel fort à l’etxe. En effet, Pierre Laborde souligne le fait que la majorité des lotisseurs durant la grande phase de construction des années 1960-1970 sont des propriétaires fonciers, donc des privés, le plus souvent d’extraction locale. Ensuite seulement viennent les professionnels de type promoteurs ou les municipalités. Ce sont donc d’abord des gens du pays qui ont favorisé ce processus de morcellement de la terre et d’instauration d’une logique spéculative. C’est se voiler la face que de chercher à rejeter l’ensemble de la faute sur les investisseurs extérieurs : si ceux-ci ont pu acheter en Pays Basque, c’est que les Basques leur ont vendu ce qu’ils y cherchaient !

	La responsabilité des investisseurs est néanmoins engagée dans l’utilisation qu’ils ont faite, et qu’ils continuent de faire, de ces biens. Dans le Labourd-sud, nombreux sont les logements et terrains destinés à devenir des résidences secondaires. En 1996, le Schéma d’Aménagement et de développement du Pays Basque souligne le fait que “le Pays Basque ne paraît pas confronté à une situation globale de pénurie quantitative en matière de logement”, mais que “la relation entre l’offre et la demande en logement est partout marquée par un facteur unifiant, contrainte par un enjeu identique : la prégnance de l’habitat saisonnier”. Le diagnostic est donc clair : certes, il faut produire davantage de logements pour faire face à l’augmentation de la demande, mais le nombre de résidences secondaires et saisonnières est un frein à la normalisation de la situation. En 2005, on estime à 25% la proportion de résidences secondaires sur le littoral, ce chiffre augmentant ponctuellement, ainsi à Biarritz (autour de 35%). Mais la palme revient à Saint-Jean-de-Luz, où 47% des logements sont de ce type (soit plus de 4.500 logements), d’après le recensement 1999 de l’INSEE. Alors que tant de personnes peinent à trouver un logement principal à un prix raisonnable, plusieurs centaines de logements restent ainsi vides tout au long de l’année, pour n’être mis en location que lors des mois d’été, dans des conditions autrement plus avantageuses. Ce phénomène de rétention s’apparente à une pure et simple spéculation immobilière qui contribue à faire monter les prix dans un contexte de marché tendu par le manque d’offre.

	Dans certains cas, il est vrai plus rares, des biens ne sont même pas loués en saison car ils n’ont servi qu’à être des placements pour personnes fortunées en quête de défiscalisation (d’aucuns y voient notamment une dérive des dispositifs de type Robien) ou de plus-value juteuse à la suite d’une revente. Ces placements sont d’autant plus intéressants que des dispositifs les accompagnent, par exemple de type AFU. Tout le littoral connaît des logements de ce type, dont certains appartiennent à des artistes ou à des personnalités célèbres, mais pas uniquement. Ainsi en 2002, les données de la Chambre des notaires laissaient apparaître que 54% des biens vendus sur la côte basque étaient achetés par des personnes y vivant déjà. Mais comme l’écrit l’ancienne ministre du logement Marie-Noëlle Lienemann, “les avantages fiscaux ne se justifient que s’ils sont octroyés en contrepartie d’engagements sociaux et s’ils sont proportionnés à leur contribution à l’intérêt général”. Encore eût-il fallu que ces excès eussent été corrigés à temps...

	Un autre facteur accentue le manque d’offre, c’est la qualité des logements. Beaucoup sont vides car insalubres, impropres à l’habitation, ou inadaptés à notre conception du confort moderne (luminosité, absence d’ascenseurs...). En ville, il s’agit souvent des centres anciens, où les immeubles ont été construits avant la première guerre mondiale (c’est le cas du centre ancien de Bayonne). Ces logements sont souvent abandonnés par leur propriétaire, qui préfère s’installer plus confortablement dans des quartiers plus récents, sans vouloir se soucier de travaux éventuels. Mais il ne faut pas oublier que des propriétaires peu scrupuleux profitent de la détresse des personnes à faibles revenus pour leur louer malgré tout ce type de logements. Cela signifie qu’en plus du problème de non-logement, il existe en Pays Basque un problème de mal-logement, que les récentes mesures législatives ne parviennent que très imparfaitement à maîtriser. C’est pourquoi a été lancé en 2005 le Plan départemental de lutte contre l’habitat indigne. Le Plan estime à 5.000 le nombre de logements indignes dans le département, dont 930 dans la CABAB. En corollaire, un Observatoire de l’habitat indigne a été créé.

	Bien heureusement, tous les logements dégradés ne sont pas occupés, ils restent vacants. Mais le logement vacant est une réalité importante dans une ville comme Bayonne où, outre le manque global d’offre, 1790 logements vides ont été dénombrés par l’INSEE en 1999, alors qu’il y a plus de 3000 demandes en logements sociaux. La prudence est de mise concernant les estimations de logements vacants, car y sont inclus les logements en cours de réhabilitation, de vente ou de succession. Mais trop d’immeubles sont aujourd’hui inoccupés de manière injustifiée. Cela interpelle d’autant plus que le PACT, structure spécialisée dans la réhabilitation de logements, estime que 95% de ceux-ci pourraient être relativement aisément remis en état d’être occupés. Mais le manque d’information et de bonne volonté des propriétaires est tel que ce patrimoine disponible reste à l’état d’abandon, jusqu’à en devenir dangereux (les exemples sont nombreux à Bayonne, alimentant régulièrement la chronique des faits divers, comme cela fut le cas rue Gosse ou rue Maubec).

	La production de logements ayant longtemps été conditionnée par l’attitude des propriétaires fonciers ou immobiliers, des plus riches aux plus modestes, cet ensemble d’éléments nous amène à affirmer que le premier responsable du manque d’offre est la population locale. Mais il est évident que les dérives du marché ne seraient, ou n’auraient pas été, telles si la puissance publique avait su intervenir en temps et en heure, de manière à assurer un rôle régulateur. Bien au contraire, on assiste à une véritable démission des collectivités territoriales. L’économiste Claude Napoleone déplore le fait que “les élus sont réticents à aller contre les aspirations individuelles d’une partie de leurs mandants, qui gagnent à vendre cher leurs terrains quand, collectivement, ces ventes ont tendance à les chasser”.

	S’il est désormais trop tard pour reprocher à des élus, majoritairement de droite, les dérives du marché privé qu’ils prônent et soutiennent par ailleurs, leur responsabilité est par contre encore engagée dans la gestion du domaine public, c’est-à-dire des biens fonciers ou immobiliers appartenant à la collectivité. Tout d’abord à cause d’une mauvaise gestion de l’extension de l’urbanisation au cours des dernières décennies, mise en exergue par le Conseil de développement. Celui-ci souligne que cette progression de l’urbanisation s’est faite sur un mode de surconsommation de l’espace, montrant en particulier que la densité de population par hectare a diminué en moyenne de 18,47 à 17,84. Si les hypercentres des villes du littoral se densifient par la construction d’immeubles collectifs, la plus grosse partie du Labourd s’urbanise sur le mode pavillonnaire. Dans l’espace périurbain, 1000m2 de terrain au minimum sont consommés pour une seule maison, ce qui pousse Philippe Fénot, alors directeur du COL, à déclarer en 2002 : “Lorsque Saint-Sébastien accueille entre 400 et 600 logements à l’hectare, Bayonne n’en a que 80, et l’ensemble de la CABAB à peine 25”. Soucieuses de soigner le cadre de vie et un mitage qui leur semble être conforme à la tradition en Pays Basque, les communes imposent des surfaces minimales dans les permis de construire, accentuant consciemment ou non ce gaspillage de foncier. Alors que le manque commence à se faire sentir et que la pression foncière provoque la hausse des prix, non seulement il s’avère qu’il est peut-être trop tard mais surtout les municipalités continuent à se défaire de la propriété du sol, sensibles aux sirènes de la promotion immobilière. En l’absence de toute vision à moyen terme, elles ne se sont guère souciées de conserver ou d’acquérir des réserves foncières, ou d’établir des Zones d’Activités Concertées (ZAC) ou Différées (ZAD) dans les POS en élaboration dans les années 1970.

	Résultante de ce phénomène, le prix du m2 à bâtir s’envole, surtout sur le littoral. Au premier semestre 2005, les données étaient les suivantes : une maison de 110 m2 habitables sur un terrain entre 400 et 500 m2 s’estimait entre 305.000 et 350.000€ sur le Pays Basque côtier, entre 320.000 et 360.000€ à Biarritz et entre 310.000 et 350.000€ à Anglet. Les espaces progressivement saturés s’étalent de manière concentrique autour des quatre pôles les plus recherchés (Biarritz et Saint-Jean-de-Luz surtout, puis Bayonne et Hendaye), le long des pénétrantes vers le Labourd intérieur (Adour, Nive, Nivelle et axes routiers). Actuellement, la carte des prix du foncier reproduit logiquement ce processus : si les prix les plus élevés se situent sur le littoral, l’effet haussier le plus puissant concerne la zone intermédiaire jusqu’aux franges de la Basse-Navarre. En ce qui concerne le bâti, le même processus produit les mêmes effets : le prix du m2, à la location comme à l’accession à la propriété, est aussi élevé dans certains quartiers de Saint-Jean-de-Luz que dans les arrondissements les plus prestigieux de Paris. Pour exemple, les logements du front de mer de Saint-Jean-de-Luz se négocient à plus de 7.000€/m2, la périphérie de la commune dépassant désormais 3.500€/m2 dans l’ancien. Ailleurs, le m2 dans l’ancien se négocie à Biarritz entre 3.200 et 3.700€, à Anglet entre 2.400 et 2.900€ et à Bayonne entre 2.000 et 2.500€ (moyenne des Pyrénées-Atlantiques : 1.900 à 2.300€). Dans le neuf, le Pays Basque côtier est estimé à 2.900€ (moyenne des Pyrénées-Atlantiques : 2.700€). L’évolution est équivalente sur le marché locatif, l’écart entre les loyers moyens sur le BAB étant supérieurs de plus de 17% à ceux de Pau pour les T1, et de plus de 29% pour les T3.

	Dans ces conditions, il est impossible à la plupart de se loger sur la côte, et cela devient également de plus en plus difficile dans tout le Labourd. Le terme de “logement social” prend du coup une dimension particulière sur la côte basque : il désigne désormais un logement qui s’adresse en réalité à ces classes dites “moyennes”, dont les revenus sont souvent inférieurs aux plafonds exigés par les organismes sociaux. En effet, comme le soulignait l’adjoint au maire de Bayonne Jean-René Etchegaray en 2002, “55% des ménages de Bayonne ont des revenus faibles et ne paient pas d’impôts, un taux qui est de 40% à Biarritz”. Songeons ainsi que les plafonds de ressources d’une famille du Pays Basque avec un enfant sont actuellement les suivants : pour entrer dans un PLS (que d’aucuns assimilent à du social de luxe), 3800€ par mois. Pour un PLUS, 2700€. Pour un PLAI, 1620€. Or la production de logements sociaux, déjà basse, concerne surtout les plus chers d’entre eux. Le paradoxe veut que les revenus d’une personne l’excluent parfois des deux marchés à la fois, étant juste au-dessus desdits plafonds et ne donnant donc pas droit à un logement social, mais largement en deçà du niveau des prix du marché libre... Enfin, détail d’importance, si l’offre générale est insuffisante, elle est également inadaptée du fait du déficit particulier en logements de type T4-T5, nécessaires aux familles dépassant le modèle nucléaire des deux enfants. Zone privilégiée des touristes et des retraités, le Pays Basque a surtout vu construire des logements de petite taille.

	La hausse générale des prix est évidemment préjudiciable à la production de logements sociaux. Devant la tension extrême du marché, la demande en ce domaine se maintient à la hausse, le COL affirmant qu’une offre attire immédiatement 18 demandes, dont beaucoup sont des situations d’urgence équivalentes. Le constat est d’autant plus grave que, faute de “parcours résidentiel” qui pourrait conduire un locataire à accéder à la propriété, cette dernière étant inaccessible, les logements ne se libèrent plus une fois attribués. Globalement, la demande en logements sociaux se maintient en Labourd autour de 4.300. Devant ce manque, les opérateurs sociaux souhaiteraient construire davantage, mais la réalisation d’un programme suppose un m2 constructible à un prix accessible, ce qui devient impossible sur la côte aujourd’hui sans un effort des municipalités détentrices de terrains, ou ayant la compétence pour les préempter. Or l’écrasante majorité de celles-ci est loin d’afficher une telle bonne volonté. Seules Bayonne (avec la ZUP créée entre 1965 et 1974 sur les Hauts de Sainte-Croix) et Saint-Jean-de-Luz (au quartier Urdazuri gagné sur les marais à partir de 1966) se sont réellement lancées dans la production de logements sociaux. Mais l’effort s’est stoppé à Saint-Jean-de-Luz sous l’ère Alliot-Marie, et les autres communes du Labourd ont également pris un retard considérable, particulièrement manifeste depuis le vote de la loi SRU.

	Enfin, dernier problème mais non des moindres, le terme “logement social” continue de faire peur. Didier Lassabe, directeur du COL, souligne la difficulté de modifier cette image : “Les gens appréhendent de voir arriver une population à problèmes. Mais vu les critères d’accès au logement social, l’accession à la propriété par exemple concerne 80% de la population. Il s’agit de loger nos jeunes, nos enfants !”. Philippe Etcheverria, directeur de l’Office Départemental HLM précise que “ce que nous faisons n’a pourtant plus rien à voir avec les barres d’immeubles des années 60”. Aujourd’hui, les réalisations des programmes sociaux s’intègrent parfaitement au tissu urbain et sont souvent de confort égal à celui de promotions privées. Reste un travail de communication et de sensibilisation à réaliser pour en convaincre la population.

	Entre mauvaise volonté politique et mauvaise image des HLM, le retard en production de logements sociaux s’est creusé. Voici l’état d’avancement de l’objectif triennal 2002-2004 de rattrapage du manque en logements sociaux pour l’année 2005, dans les communes soumises à l’article 55 de la loi SRU : Anglet (8,87% de logements sociaux) a réalisé 138 des 277 logements requis ; Biarritz (7,18%) en a réalisé 22 sur 295 (!) ; Bidart (4,21%) 45 sur 55 ; Boucau (14,58%) dépasse les objectifs avec 51 logements sur 24 demandés (la moindre des choses pour une mairie communiste...) ; Ciboure (6,29%) 0 sur 64 (!) ; Mouguerre (3,67%) 10 sur 34 ; Saint-Jean-de-Luz (14,16%) 12 sur 60 ; Saint-Pierre d’Irube (5,80%) 21 sur 33 ; Urrugne (6,32%) 27 sur 58. Le moins que l’on puisse dire est que ce n’est pas brillant... Précisons que Bayonne n’apparaît pas dans la liste car cette ville se situe à près de 28% de logements sociaux, la seule du Pays Basque à respecter les dispositions de la loi SRU. Devant ces chiffres, largement comparables à ceux de l’Hexagone, le secrétaire d’État au logement Daubresse s’est déclaré prêt à prendre des mesures contre les villes qui “se moquent du monde”. La droite au pouvoir aurait-elle fait son chemin de Damas, elle qui condamnait le “retour au Gosplan” de la gauche lors de la promulgation de la loi SRU ? On souhaiterait qu’il en soit de même au niveau local...

	Pour finir, il convient de mentionner les situations d’extrême urgence, celles des plus démunis. Après l’appel de l’abbé Pierre de l’hiver 1954, les pouvoirs publics et notamment les communes prennent conscience de la nécessité de se doter d’un minimum de structures d’accueil et d’accompagnement. Mais en ce domaine encore, le manque est patent. Or le logement est la première étape permettant de repositionner une personne en situation d’exclusion dans la voie ascendante : il suffit de consulter n’importe lequel des services sociaux, foyers d’hébergement ou associations caritatives présents sur le terrain pour constater la carence des places d’accueil et d’hébergement au Pays Basque. Or comme le rappelait le directeur de l’Observatoire des inégalités, Louis Maurin, au lendemain des incendies mortels d’août 2005 dans des taudis parisiens, “entre 2000 et 2005, notre pays a cédé aux plus aisés 50 milliards d’euros en baisses d’impôts. Imagine-t-on le nombre de taudis qui auraient pu être rebâtis avec cette somme ? C’est aujourd’hui l’équivalent de dix ans de budget total du logement".

	Absence de maîtrise du foncier public, manque de bonne volonté dans la production de logement social, les éléments qui expliquent la faiblesse de l’offre en Labourd sont largement imputables à l’action des élus locaux. Ils posent la question de l’intervention des collectivités publiques sur le marché. Peut-on encore continuer à regarder sans réaction une logique de marché priver l’accès de toute une population au logement dans son propre pays, dans sa propre ville ? Nous verrons que les outils dont elles disposent aujourd’hui leur permettent, sinon de résoudre entièrement le problème, du moins d’agir, pour peu qu’elles y soient disposées.

	Des facteurs annexes

	Pour finir, et considérant le problème foncier et immobilier comme une chaîne de facteurs, il convient de rappeler que ce marché connaît des intermédiaires qui agissent chacun à leur échelle.

	En amont de la production de logement figurent les promoteurs immobiliers. Au cœur d’un marché privilégié où les prix s’envolent, les plus puissants d’entre eux, qui sont parfois extérieurs au Pays Basque mais aussi des locaux, proposent des programmes destinés à un public fortuné, dont ils vantent les prestations de luxe. Circonstance aggravante de leur action spéculative, ils ne parviennent plus aujourd’hui à trouver de terrain dans les quartiers huppés des villes de la côte, et gagnent leurs quartiers populaires et les villages alentour. Les prix pratiqués y ont un effet inflationniste, de sorte que lorsqu’une opération à plus de 3.500€/m2 est menée dans un quartier populaire, les transactions postérieures s’alignent et c’est tout le quartier qui connaît progressivement une mutation sociale. C’est ce qui se produira dans un quartier comme Errepira (ou quartier Fargeot) à Saint-Jean-de-Luz dans les mois à venir, avec la construction en 2005 d’un programme dont le panneau publicitaire vante les “prestations luxueuses”, et dont le promoteur, bien connu dans la cité, est Robert Alday. Inutile de chercher quelques logements sociaux parmi les plus de 70 logements prévus, la mairie ne les a même pas réclamés.

	Hors des hypercentres, ces mêmes promoteurs continuent à lancer des opérations répondant à l’étalon des 1000 m2 de terrain et de leur maison individuelle, malgré les constats de carence en foncier. La terre peut manquer pour tout le monde, mais pas pour les clients fortunés des promoteurs immobiliers. Dans la chaîne de l’immobilier, les promoteurs privés sont donc les premiers à aggraver un problème déjà complexe, en agissant directement sur l’élément central de celui-ci, la terre.

	Plus loin dans le processus apparaissent les agents immobiliers. Il est établi qu’ils n’interviennent que dans 40 à 50% des transactions immobilières. C’est la réalité, mais leur effet sur le marché peut être plus important. Il convient tout de même de dissocier agences franchisées et agences indépendantes, et indépendants entre eux. En effet, certains agents assurent leur travail de mise en rapport de vendeurs et d’acquéreurs, ou de propriétaires et de locataires, en veillant à respecter les intérêts privés sans s’engouffrer dans une logique spéculative. Ils sont rares mais ils existent bel et bien et souffrent de l’image déplorable que produisent beaucoup de leurs confrères moins scrupuleux. En effet, trop d’agences ont des pratiques purement spéculatives, destinées à s’assurer un nombre maximum de mandats dans un milieu où la concurrence est féroce (songeons que près de 140 agences se disputent le seul marché immobilier de Biarritz !). Certaines se dotent d’une armée d’agents commerciaux (ce qui est déjà en soi condamnable en termes de conditions de travail), et les envoient faire du porte-à-porte systématique chez les particuliers, voire du lèche-vitrine chez les concurrents. Après avoir repéré une opportunité, et dans le cas où celle-ci n’est pas verrouillée par un mandat exclusif accordé audit concurrent, c’est un jeu de surenchère qui se met en place : il s’agit de trouver le juste équilibre entre le fait de faire miroiter au propriétaire un prix de vente supérieur, et celui de ne pas risquer de fixer un prix trop élevé qui rendrait la vente plus difficile. Au bout du compte, cette logique participe de la hausse générale des prix.

	Dans le cas des agences fonctionnant en réseau, en particulier les grandes franchises de type ERA, ORPI, Century 21 ou Laforêt, la révolution internet a joué un rôle considérable. Désormais, la clientèle susceptible de convoiter un logement en Pays Basque ne se restreint plus aux seules personnes qui franchissent physiquement le seuil de l’agence. Elle s’étend à la clientèle de toutes les agences du réseau, parfois à échelle mondiale dans le cas de franchises américaines comme Century 21, de sorte qu’il n’est pas rare que le futur acheteur ait acquis un bien sur plan et sur photographies, à plusieurs centaines de kilomètres du Pays Basque (parfois d’ailleurs pour le revendre, une fois construit, avec profit). Si l’on ajoute à ce tableau les taux de commission prohibitifs qui sont trop souvent appliqués aux transactions et pèsent lourdement sur le budget de l’acquéreur, l’on comprend que la campagne de publicité d’un grand réseau ait jugé bon d’affirmer : “Vous allez changer d’avis sur les agences immobilières”.

	Dans le domaine de la location existe aussi un type d’agences mettant en rapport les particuliers, mais qui s’apparente le plus souvent à de la fraude pure et simple : les marchands de listes. Surtout présentes dans le BAB, ces agences publient des propositions de logements mais ne mettent les personnes intéressées en rapport avec le propriétaire du bien qu’après le versement d’une somme de 180 euros environ. Comme le bien en question est très généralement déjà loué, voire n’a jamais existé, cette somme donne droit à la consultation régulière d’une liste d’autres propositions, régulièrement abondée, pendant 6 mois. On fait bien comprendre au client qu’il ne fait aucun doute qu’il trouvera son bonheur, mais le contrat ne s’engage sur aucune garantie de résultat. Or la plupart du temps les propositions concernent des logements ne correspondant pas à la localisation, aux caractéristiques ou aux prix souhaités, ou bien sont déjà loués depuis longtemps (mais n’avaient pas été retirés des listes). Au bout du compte, le client se retrouve arnaqué. En 2003, la commission de répression des fraudes a épinglé les marchands de listes, mais l’information circule mal et les procédures sont rares.

	La logique de marché qui règne dans l’immobilier est ainsi entretenue par d’autres intermédiaires, dont le poids est plus ou moins important ou plus ou moins direct (notaires, administrateurs de biens, banquiers, etc.). Tous ont un rôle annexe eu égard à la dimension de la question appréhendée à grande échelle, mais tous sont acteurs à leur échelle de l’aggravation ou de la résolution du problème.

	En guise de conclusion

	On l’a compris, le problème du foncier et du logement en Pays Basque est comparable à une chaîne, dont chaque maillon porte une part de responsabilité. Il est vain de chercher à jeter la pierre à une catégorie seule de la population, ou à un seul corps de métier, voire même aux seuls élus. Chacun(e) d’entre nous, à un moment donné, peut se poser la question de savoir dans quelles conditions il ou elle vendrait un bien lui appartenant, confronté(e) à la tentation naturelle d’en tirer le meilleur prix, sinon par pur appât du gain, du moins parce que cela représente la promesse de meilleures conditions de vie pour sa famille, de meilleures études pour ses enfants, d’une sécurité financière plus grande en ces temps incertains. Qui peut aujourd’hui être assez orgueilleux pour se dire parfaitement altruiste ? En allant même plus loin, comment peut-on se permettre de reprocher à un agent immobilier de rechercher le profit maximum dans une transaction, tandis que toute personne, pour peu qu’elle travaille dans le secteur privé, recherche elle-même le profit maximum dans sa propre activité ? Ce que l’on pardonne à son garagiste ou à son plombier, pire à son banquier, on ne le pardonne plus à un agent immobilier ou à un promoteur.

	Le problème est que le logement n’est pas un bien comme un autre. Il ne s’agit pas d’un bien superflu mais d’une nécessité vitale. En outre, nous sommes ici en Pays Basque. Nous avons vu à quel point l’etxe représente une institution presque sacrée, ancrée socialement, culturellement, politiquement et religieusement dans la société depuis des siècles. Ce pays est un pays où le conflit politique oppose une catégorie de la population dont le projet politique s’identifie à un fonds culturel ancien local, appelé basque et devenu minoritaire, à une autre catégorie de population identifiée à un fonds culturel importé d’ailleurs, appelé français ou espagnol, et qui a fini par s’imposer. Dans un tel contexte, la question de la possession et de la gestion de la terre en Pays Basque s’apparente pour certains à un phénomène de “colonie de peuplement”, dont les conséquences ne sont pas uniquement démographiques : les nouveaux venus, de plus en plus majoritaires, ne cherchent pas à s’adapter à la culture basque, l’euskara disparaît, l’ancienne société dite traditionnelle se délite. La réalité est évidemment plus complexe, mais l’on comprend bien que le problème du foncier et du logement ne peut être vécu de manière dépassionnée, sereine. Il cristallise en lui-même une grande partie de ce que l’on a aujourd’hui coutume de nommer la question basque : “Herriak bizi behar du” (Le pays doit vivre) est naturellement associé à “Herrian lan eta bizi” (Vivre et travailler au pays) ou à “Herria ez da salgai” (Le pays n’est pas à vendre). C’est ainsi que l’un des principaux terrains de lutte durant près de 20 ans d’un mouvement clandestin comme Iparretarrak a été le foncier et la lutte contre la spéculation immobilière, comme il l’est aujourd’hui d’un mouvement comme AB par d’autres moyens.

	La question du logement en Pays Basque a donc des conséquences de nature identitaire. Mais il serait d’une part simpliste, et d’autre part dangereux, de ne voir le problème que sous cet aspect. Jusqu’à une période récente, on l’a vu, le problème du logement ne se posait pas car l’espace était suffisant pour loger tout le monde. Désormais, pour toutes les raisons que l’on a évoquées, l’offre en logement est insuffisante face à une demande toujours croissante. Or poser ce problème et essayer de le résoudre uniquement sous l’angle identitaire, cela revient à poser celui de la définition des priorités devant le logement, et donc par extension à être tenté par des excès dangereux, de type “préférence nationale” de sinistre mémoire à Vitrolles. Le Pays Basque a toujours été un espace de passage et d’échange, et il est hors de question de chercher à aboutir, par la gestion du foncier ou du logement ou par quelque autre moyen, à un hypothétique territoire chimiquement pur.

	Une résolution démocratique et progressiste du problème du logement en Pays Basque suppose le souci de ne pas poser celui-ci en termes d’origine géographique mais d’égalité face au droit à se loger.

	Aujourd’hui, 99% de la population souhaitant louer ou acquérir un logement pour y vivre, y installer une famille et travailler au Pays Basque, devra systématiquement s’effacer devant 1% voulant posséder une résidence secondaire pour l’été ! Le problème n’est pas de savoir d’où viennent les uns ou les autres, mais bien du fait que le droit de vivre en Pays Basque est progressivement réservé à ceux qui ont les moyens de se le payer. Dans cette logique, l’on préfèrera toujours un couple de Limousins souhaitant fonder famille et travailler en Pays Basque à un Basque fortuné voulant s’offrir un pied-à-terre estival. Or en huit ans, entre 1997 et 2005, alors que le pouvoir d’achat augmentait de 24% (moyenne française), le prix moyen des logements augmentait de 70% (également moyenne française ; il est des secteurs du Labourd où ce prix a purement et simplement plus que doublé sur la même période) ! Cela signifie que la majorité de la population est exclue du marché, 75% de celle-ci n’ayant désormais plus accès qu’au logement social. Niveler ces excès est impossible dans un contexte de marché laissé totalement libre ; tout en respectant le principe de propriété privée, il est de la responsabilité des pouvoirs publics et des collectivités territoriales d’intervenir sur le marché pour tenter de rééquilibrer le rapport entre l’intérêt individuel, parfaitement respectable tant qu’il ne devient pas souverain, et l’intérêt collectif qui doit rester prioritaire si l’on veut garantir la paix sociale.

QUELQUES PISTES DE SOLUTION

	Posant l’équation en ces termes, on comprend que le problème est donc d’abord celui de la volonté politique, car toute une batterie de moyens législatifs existe, notamment depuis les quinze dernières années, pour faciliter maîtrise du foncier, mixité urbaine et production de logement social. On peut quasiment parler de nouvelle donne institutionnelle, tant le législateur a compris que la gestion de l’urbanisation était vaine faute de véritables moyens de l’encadrer.

	La nouvelle donne institutionnelle

	Le principal pas a été franchi en décembre 2000 avec la Loi Solidarité et Renouvellement Urbains (SRU). Sa logique est de conférer une réelle cohérence aux politiques urbaines, tout en ménageant trois priorités : équilibre entre développement et renouvellement, diversité des fonctions urbaines et utilisation économe de l’espace. Les niveaux de gestion du sol ont changé, avec l’instauration de nouveaux documents d’urbanisme qui donnent les orientations générales en termes d’équilibres entre espaces urbains, à urbaniser, agricoles et naturels, ainsi qu’en termes d’habitat, de transports et d’équipements. L’élaboration de ces documents se veut désormais plus participative, intégrant en théorie la participation du milieu associatif et de la population. Il est évident que la pratique diffère souvent du principe.

	Les Schémas Directeurs (SD), qui étaient des outils de planification stratégique pour de vastes secteurs géographiques, mais s’occupaient surtout du sol et peu d’équipement, de commerces, d’environnement, etc., sont désormais remplacés par les Schémas de COhérence Territoriale (SCOT). Clés de voûte de la nouvelle loi, ils rassemblent un groupe de communes en vue d’harmoniser leurs politiques d’urbanisme. Le SCOT a les cinq finalités suivantes : 1. définir des orientations d’aménagement ; il met en cohérence les choix d’aménagement pour l’habitat et les activités, en prenant en compte les possibilités de déplacement ainsi que les aires d’influence des équipements ; 2. mettre en relation les différentes unités et tenir compte des mouvements et échanges, d’où ses préoccupations concernant les transports et les équipements ; 3. introduire le souci de restructuration des tissus bâtis, en limitant la consommation de nouveaux espaces ; 4. en l’absence de SCOT, l’urbanisation est soumise à la règle de développement modéré ; 5. l’extension modérée est toutefois prévue sur accord du préfet lors de la mise en oeuvre du PLU ou de la carte communale.

	Intercommunalité est donc désormais le maître mot, de même que développement durable (notamment économie de terrain et préservation des espaces naturels), mixité sociale et diversité des fonctions urbaines. La mise au point d’un SCOT se fonde sur un diagnostic établissant une véritable orientation stratégique établie en amont sous la forme d’un PADD (Plan d’Aménagement et de Développement Durable). Pour assurer la cohérence entre tous les documents locaux d’urbanisme, le législateur a prévu que ces derniers soient tous établis en harmonie avec le SCOT leur correspondant. C’est ce qui pose problème en Pays Basque, où deux SCOT sont en cours d’élaboration. Le premier autour de l’agglomération de Bayonne (regroupant 23 communes), le second autour de Saint-Jean-de-Luz (regroupant, de manière polémique à Hendaye, Bidart et Ahetze, 13 communes). Or le rythme de sénateur qu’a pris l’élaboration de ces schémas est tel que les autres documents locaux risquent d’être achevés avant eux, ce qui pourrait nuire à cette cohérence exigée par la loi... Signalons enfin le lancement d’un troisième SCOT couvrant la zone intermédiaire, mais laissant à l’écart le Pays Basque intérieur.

	En complément des SCOT, à l’échelle de la commune, le Plan d’Occupation du Sol (POS) est également abandonné au profit du Plan Local d’Urbanisme (PLU). En plus de déterminer par zones l’affectation des sols, les règles de constructibilité et d’implantation, et de prévoir les réseaux et équipements publics nécessaires à chaque secteur comme le faisait déjà le POS, le PLU a pour nouveaux objectifs de favoriser le renouvellement urbain, de respecter la qualité architecturale et de mettre en valeur l’environnement. Sa logique d’élaboration est également orientée par un PADD, mais il est établi qu’il doit respecter les dispositions du SCOT dont la commune fait partie. Les anciens zonages des POS sont modifiés : ainsi, si les zones U restent inchangées (déjà urbanisées ou urbanisables), les zones NA deviennent AU (à urbaniser), les zones NB sont supprimées (leur destination peut être U, AU ou N à l’appréciation de la commune), les zones NC deviennent A (agricoles au sens plein, c’est-à-dire qu’on ne peut rien y construire qui ne soit pas lié aux intérêts agricoles, sauf exceptions) et les zones ND deviennent N (Naturelles et forestières ; inconstructibles). Un certain nombre de servitudes complètent ces dispositions de manière à respecter les logiques établies par la loi SRU (notamment en termes de règles de constructibilité). Signalons que les petites communes ne souhaitant pas engager une procédure aussi compliquée que l’élaboration d’un PLU, essentiellement destiné aux moyennes et grandes villes, peuvent se contenter d’une carte communale.

	À échelle intercommunale, d’autres dispositifs sont prévus en divers domaines, comme le Plan de Déplacements Urbains (PDU) en matière d’aménagement routier. En matière de logement, l’outil intercommunal est le Plan/Programme Local de l’Habitat (PLH), établi par un Établissement de Coopération Intercommunale (en Pays Basque, la CABAB a adopté son PLH en 2003) pour fixer des objectifs communs pour au moins cinq ans dans le but de répondre aux besoins de logements, de favoriser la mixité sociale, ou de mettre en place un plan triennal permettant de respecter l’astreinte des 20% de logements sociaux. En effet, il convient de souligner que, parmi tous les articles de la loi SRU, l’article 55 reflète la volonté du législateur de favoriser la production de logement social, en établissant des pénalités pour manque de logements sociaux : 776 communes de plus de 3500 habitants, faisant partie d’une agglomération de 50.000 habitants, doivent avoir au moins 20% de logements sociaux sur l’ensemble du parc d’habitations. En Pays Basque, seule Bayonne respecte ce quota, pour diverses raisons liées à son histoire récente (notamment la construction de la ZUP). Toutes les autres communes assujetties à cette règle sont en dessous, parfois très largement comme Biarritz ou Anglet, qui ne dépassent même pas 10%. L’article 55 prévoit une pénalité de 152€ par logement manquant, somme qui n’est guère dissuasive pour des municipalités qui ne veulent pas de logements sociaux, qu’elles jugent sources de divers problèmes et inintéressants sur le plan fiscal, voire sur le plan des inclinations politiques...

	Depuis la loi SRU, divers textes législatifs ont complété ou modifié ces dispositifs, qui sont néanmoins restés dans les grandes lignes intacts. Signalons tout de même le Plan de cohésion sociale de Jean-Louis Borloo, adopté le 20 décembre 2004 : outre l’annonce d’une programmation de 500.000 logements locatifs sociaux sur tout l’État entre 2005 et 2009 et un programme de rénovation mené par le biais de la nouvelle Agence Nationale de Rénovation Urbaine, il a lancé un processus de mise au point d’Établissements publics fonciers locaux (EPFL) de manière à favoriser la récupération de foncier par le domaine public. La logique de ces EPFL est de mutualiser les moyens financiers des communes de manière à assister celles-ci dans les opérations de rachat de foncier. Il n’en reste pas moins que l’EPFL est une structure de portage, qui ne dispensera pas les communes d’avoir, à terme (échéance de quatre ans), à assumer ces dépenses importantes, avec toutefois des avantages substantiels ; mais aussi cet outil est prévu pour être géré par les élus locaux, qui ont déjà montré leur manque de bonne volonté dans la production de logement social. Le seul fait que cet EPFL n’a toujours pas été créé à la fin de l’année 2005 n’est pas fait pour rassurer : trois techniciens envoyés en Pays Basque par Nicolas Sarkozy, au début de l’année 2004, avaient dû hausser le ton et menacer les élus de le créer sur initiative de l’État si rien n’avait avancé avant 2006... La force d’inertie semble plus forte que les menaces parisiennes. L’EPFL sera finalement réalité au cours du premier semestre 2006, mais la question de son périmètre aura donné lieu à polémique. Cela n’est guère étonnant quand on se remémore le fait que le Conseil général avait déjà présenté, le 23 mai 2004, un document “Stratégie territoriale départementale : cohésion, attractivité, développement”, définissant quatre territoires de développement déstructurant le Pays Basque tel qu’il avait été étudié par le Conseil de Développement. Le périmètre de l’EPFL coïncide finalement avec les territoires de la CABAB, des communautés Nive-Adour, Pays de Hasparren et Pays de Bidache, ainsi que 23 autres communes de la côte et de la zone intermédiaire. Les autres communes du Pays Basque devraient pouvoir adhérer ultérieurement.

	Les outils législatifs sont complétés sur le terrain par les pouvoirs conférés aux acteurs institutionnels. Au premier rang, on trouve naturellement l’État, représenté par le Préfet. Celui-ci reste compétent en matière de logement, et se charge notamment de veiller à ce que les dispositifs prévus soient mis en place, de contrôler la légalité et d’abonder financièrement, pour partie, les politiques locales. C’est ainsi qu’il a été de son ressort de passer convention au nom de l’État avec la CABAB et le Conseil général pour un Plan d’Urgence Logement en avril 2005, dont le but est d’opérer un rattrapage du retard en production de logements sociaux et qui fixe un objectif de 2.000 logements avant 2008, soit 500 logements par an. Notons qu’il s’agissait à l’origine d’un plan imposé par les inspecteurs généraux envoyés en 2003 par le gouvernement, et largement soutenu financièrement et fiscalement par l’État. Il avait d’abord été pensé pour correspondre au territoire du Pays Basque nord, mais finalement ne couvre que celui des trois SCOT en constitution...

	Le département prend en charge l’action sociale et le volet logement qui s’y rattache. Il anime notamment le Plan départemental pour le logement des personnes défavorisées, ainsi que plusieurs autres dispositifs. Depuis le 1er janvier 2005, le Conseil général des Pyrénées-Atlantiques a pris à sa charge pour six ans la délégation de compétence de ce que l’on appelle désormais “l’aide à la pierre”, c’est-à-dire la gestion des crédits d’État en matière de logement (construction de logements sociaux et amélioration de l’habitat). Il est également partenaire du Plan d’Urgence Logement. À une échelle encore plus locale, rappelons l’existence en Pays Basque d’une Communauté d’Agglomération centrée sur Bayonne, Anglet et Biarritz, qui dispose d’une compétence “habitat-logement social” et a établi, nous l’avons vu, un PLH, ainsi à terme que trois SCOT et un EPFL. Il est clair, à lire cette succession de dispositifs et d’acteurs compétents, que les outils principaux existent et que seule manque la volonté de les utiliser réellement, dans le sens de l’intérêt général. Car comme le dit Jean-Michel Evin, directeur de l’Agence d’urbanisme Adour Pyrénées en 2004, “la boîte à outils se complique sans arrêt, que ce soit au titre des compétences des institutions ou au titre de la mise en œuvre de certains outils à l’échelle européenne, nationale ou autre. Or, c’est le territoire qui commande, et il ne faut pas tout attendre des dispositifs divers et variés. Le premier niveau de responsabilité est local et se fait à partir des choix que l’on veut bien mettre en place”.

	Cette volonté est d’abord et avant tout traduite par les budgets alloués par chaque acteur à la question du logement. L’État est à cet égard le principal financeur des politiques du logement et pleure régulièrement sur le manque de moyens financiers dont il dispose. Il pourra légitimement pleurer lorsque la part de budget consacrée au logement ou à l’action sociale cessera d’être endémiquement faible. Car pour l’heure, il est évident que le ministre de la cohésion sociale peine davantage à abonder son portefeuille que la ministre de la défense. Point de larmes de crocodile non plus lorsque l’on constate que l’État a accordé plus de 50 milliards d’euros d’abattements d’impôts entre 2000 et 2005. Ce baromètre de la volonté politique qu’est le budget s’applique tout autant aux collectivités territoriales, et notamment aux communes, qui elles aussi pleurent sur leur manque de moyens. Or l’on voit trop souvent sur la côte basque les mêmes priorités accordées à d’autres activités, notamment touristiques, ne laissant pas assez de ressources financières pour le domaine du foncier et du logement. C’est pourquoi il est de la responsabilité des acteurs de terrain et des mouvements d’opposition de pousser au passage du stade de la prise de conscience à celui des actes concrets. Le premier de ces actes concrets est un effort de récupération et de conservation de la propriété foncière par le domaine public.

	Une priorité : la maîtrise du foncier

	À l’heure où les prix connaissent une telle montée en flèche en Pays Basque nord, il ne suffit pas de fixer des prix de vente modérés aux programmes immobiliers, ni même de les intégrer au parc social. En effet, il est aujourd’hui courant de voir une personne acquérir un logement à un prix modeste, voire bénéficier d’un programme “destiné aux jeunes du pays” dans telle ou telle commune, et de constater quelques années plus tard qu’il sera revendu avec un profit substantiel. C’est ainsi notamment que des logements en accession sociale du quartier Urdazuri de Saint-Jean-de-Luz, idéalement situés en bord de Nivelle en face de la Rhune, ont perdu leur caractère d’origine pour entrer dans la catégorie des logements les plus chers de la ville. Beaucoup sont devenus des résidences secondaires. Il convient donc de sécuriser les programmes immobiliers de manière à éviter ces dérives, tant dans les programmes d’accession privée que dans les programmes d’accession sociale, ce qui pose des difficultés redoutables...

	Mais conserver la maîtrise du foncier, c’est d’abord la récupérer. La loi SRU offre aux communes les possibilités légales adéquates. C’est d’abord le Droit de Préemption Urbain (DPU), voire celui d’expropriation pour les logements et terrains vacants ou à l’abandon (mesure qui n’est ni plaisante ni populaire, mais qui se fonde sur le principe d’utilité publique) ; ou encore l’utilisation des procédures de délaissement. Enfin, les communes peuvent agir avec souplesse et mettre en place un partenariat privé-public par le biais de Sociétés d’Économie Mixte (SEM).

	Mais récupérer la propriété du foncier, même en consentant à l’effort financier nécessaire, est difficile au vu du niveau de prix déjà atteint en Pays Basque. C’est en cela que la création de l’Établissement Public Foncier local ouvre des perspectives intéressantes. Encore faut-il que les programmes immobiliers qui verront le jour sur les terrains acquis par cette structure ne soient pas à leur tour menacés par les pratiques spéculatives (notamment en accession). De la récupération de la maîtrise du foncier, on passe à sa conservation. Plusieurs possibilités existent, sous-utilisées actuellement. Il s’agit en premier lieu de formules d’aménagement de type ZAC et ZAD.

	La ZAC (Zone d’Activité Concertée) est l’instrument d’aménagement de zone le plus souple, essentiellement destiné à des zones urbaines ou à urbaniser, mais aussi à la mise en valeur des espaces naturels, à condition d’y apporter de nouvelles constructions significatives. L’initiative de la création de la ZAC appartient à l’État, aux collectivités territoriales, à un EPCI compétent, ou à des établissements publics qui en ont la compétence (CCI, Opac, office public HLM). Une ZAC peut être constituée de plusieurs périmètres distincts, c’est alors une ZAC multi-sites, ce qui peut être intéressant en terme d’aménagement urbain. La réalisation de la ZAC est soumise au respect des dispositions du PLU et du SCOT (espaces à conserver, localisations, ...). Elle est menée directement par la personne publique (ZAC en régie directe), ou confiée par elle par convention à un établissement public y ayant vocation, à une SEM, ou encore à un privé. Les terrains destinés à la ZAC sont acquis ou préemptés (droit de préemption urbain ou droit de préemption en zone d’aménagement différé), voire expropriés. La construction est soumise à un cahier des charges entre aménageurs et constructeur. La ZAD (Zone d’Activité Différée) est une variante par laquelle la collectivité peut user d’un droit de préemption sur un secteur où elle pense concrétiser un projet d’aménagement dans un avenir indéfini. Ces formules souples permettent une certaine maîtrise du foncier. Mais en ZAC comme ailleurs, dans tous les cas d’opérations immobilières incluant de l’accession à la propriété, la conservation au moins temporaire de cette maîtrise ne peut se passer de l’usage de clauses anti-spéculatives.

	Dans le cas de certains logements HLM, les ventes ayant bénéficié d’aides des collectivités locales, sous forme par exemple de cession de terrains à des conditions particulièrement favorables, contiennent souvent ce genre de clauses obligeant à rembourser tout ou partie des aides apportées en cas de revente dans un délai inférieur à 10 ans. Dans les cas où le marché serait à la baisse et l’opération se ferait à perte, ou dans celui où la revente ne se ferait pas dans un esprit spéculatif (mais liée à un accident de la vie), des garanties sont prévues par l’organisme vendeur. Sur le plan juridique, il est parfaitement licite d’insérer dans l’acte d’achat du terrain ou du logement une clause anti-spéculative, qui se justifie par la diminution du prix accordé par la collectivité, en considération de sa volonté d’accueillir ou de maintenir sur son territoire telle ou telle catégorie d’accédants, notamment des jeunes ménages. Il suffit d’insérer dans l’acte un paragraphe “exposé préalable”, dans lequel sera rappelé le fait que l’avantage accordé à cette catégorie de citoyens répond à un objectif d’intérêt général constituant un motif légitime, condition de sa validité. L’assistance juridique ne manque pas aux municipalités pour mener de telles opérations, d’autant plus qu’elles ont déjà été utilisées en Pays Basque à plusieurs reprises, avant même que le député Poulou ne pose une question écrite au sujet de leur légalité à l’Assemblée nationale en octobre 2004.

	Il y a plusieurs types de clauses. Les plus classiques sont une clause d’inaliénabilité du bien pendant une période donnée, sauf événement particulier d’ordre familial ou économique. Le plus souvent il s’agit d’une période de 10 ans, mais cette durée est assurément insuffisante en Pays Basque, où on lui préfèrera au minimum trente ans. Cette clause est également opposable aux ayant droit de l’acquéreur par la publication de l’acte au Bureau des hypothèques. Autre type de clause, un agrément de prix à partir du prix d’acquisition actualisé, ou une clause de déterminabilité du prix de revente, ou encore un pacte de préférence à prix déterminé au profit de la commune. De cette manière, même si la revente n’est pas interdite, le prix de celle-ci est maîtrisé et le droit au rachat prioritaire par la commune garanti. Dans le cas des logements HLM, ce droit est fréquemment mis en pratique sous le terme “clause de réméré avec pacte de préférence”, qui octroie à l’organisme HLM le droit de préemption sur un bien, à un prix prédéterminé prenant en compte plusieurs critères, et cela pendant 5 ans. Dans le domaine du foncier, selon les types de terrains cédés et la destination du programme lancé par la municipalité, il peut également être souhaitable d’établir une clause de respect de cette destination. Dans le cas de la cession d’un terrain nu et constructible en vue de créer du logement, une clause peut imposer le versement de dommages et intérêts en cas d’inexécution des travaux dans un délai donné. Cela peut également être une condition résolutoire, de sorte que la vente pourra être considérée comme nulle et entraîner le rachat par la commune à un prix déterminé et indexé sur l’indice de la construction.

	Les clauses pourraient être mixtes, et prohiber toute revente pendant une durée donnée, même modeste, et plafonner le prix par la suite durant une durée plus longue. Mais les clauses, quelles qu’elles soient, ainsi que leur durée, devront être insérées dans le cahier des charges du lotissement de manière à ce qu’elles s’appliquent aux différents acquéreurs. En effet, en cas de revente par l’acquéreur initial dans les conditions prévues par la commune, rien n’empêcherait l’acquéreur suivant de se livrer à des pratiques spéculatives, car il ne serait pas tenu par le contrat initial. Ces clauses sont donc de simples additifs à des contrats de vente qui restent par ailleurs classiques. Il existe toute une palette de dispositifs plus audacieux, qui permettent d’essayer de limiter les effets haussiers du marché, mais également, et c’est particulièrement intéressant en Pays Basque, de conserver la maîtrise du foncier : ce sont les baux à long terme.

	Il faut distinguer les baux à construction des baux emphytéotiques, bien que les différences juridiques soient assez minces. La logique est la même et elle est simple : le foncier reste entre les mains de l’organisme promoteur, de la collectivité, de l’EPCI ou d’une fondation. Il s’agit en quelque sorte de dissocier droit de propriété et droit de construire, par le biais de baux permettant d’octroyer le droit au bénéficiaire de réaliser une construction, tout en conservant la propriété du foncier. La durée du bail est de 18 à 99 ans. Le preneur (ou “emphytéote”) exerce un droit de jouissance très étendu sur le bien (ces droits de jouissance sont constitués de l’usufruit, des droits d’usage et d’habitation, et des droits de superficie). Ainsi, il peut hypothéquer son droit réel, le céder, le grever de servitudes. Il est tenu d’améliorer le bien et de le maintenir en bon état. C’est à lui qu’incombent les taxes.

	Durant les 15-18 premières années, le propriétaire (ou “tréfoncier”) perçoit une location réduite des occupants, correspondante à l’amortissement des biens bâtis. Puis il touche le produit d’une occupation du sol (2/3 de la valeur du terrain si les constructions sont de type social ou 5% si statut normal). À l’issue des 75 à 99 ans du bail, le propriétaire peut soit renouveler le bail, soit récupérer l’ensemble moyennant dédommagement au sortant. Ce système est couramment utilisé en Europe, notamment dans le nord de l’Europe (Pays-Bas, Suède, Grande-Bretagne), mais également dans l’État français (à Lyon par exemple). En Suède, cette pratique concerne même souvent des propriétaires privés. C’est une bonne solution car les gens sont propriétaires de leur bien pendant la durée de leur vie, et leurs descendants ont la possibilité de renouveler le système. En outre, les droits de mutation sont moins importants avec ce système. Par contre, il est intéressant de constater que, au terme du bail, le propriétaire (la commune notamment) peut ne pas renouveler celui-ci, ce qui peut limiter le pouvoir spéculatif d’un candidat à la revente (celui-ci étant en outre tenu de construire, car c’est le but premier du bail). La souplesse du système semble efficace avec des baux entre 18 et 30 ans.

	Existent enfin les baux à réhabilitation. Il s’agit d’équivalents aux baux à construction, mais destinés à la réhabilitation de biens en vue de leur mise en location à des personnes aux revenus modestes. C’est donc un système efficace dans le cas de logements vétustes comme il en existe tant, en particulier à Bayonne. Les bailleurs sont des bailleurs sociaux de type OPHLM ou SAHLM.

	Les municipalités ont découvert ces systèmes relativement récemment mais rechignent encore à les utiliser de peur d’indisposer leur électorat de propriétaires privés. L’effet est désastreux car le potentiel foncier ainsi abandonné au domaine privé s’en trouve incontrôlable, et devient hors de prix pour celles qui souhaiteraient les préempter. Actuellement, ce sont les dernières réserves foncières qui sont ainsi dilapidées ; les élus en charge de la question dans vingt ans regretteront amèrement que leurs prédécesseurs n’aient pas pris conscience de cet élément capital. C’est pourquoi AB a formulé la proposition d’une fondation du Pays Basque, d’initiative purement citoyenne mais n’excluant pas les partenariats de tous types, dont le grand avantage est d’être la seule structure à pouvoir recevoir des dons, des legs de propriétaires sans suite, sans que les élus ou l’État n’aient un mot à dire sur l’usage qu’elle en fait. Une fondation pourrait être un véritable contre-pouvoir en termes d’aménagement du territoire et de production de logements, pouvant à terme être assez puissant pour acquérir des biens habituellement convoités par des promoteurs privés, ou non préemptés par des communes. Face à la démission des collectivités publiques, les alternatives citoyennes peuvent être porteuses d’espoir.

	Il est donc clair que la maîtrise du foncier est le préalable nécessaire à une gestion cohérente du foncier et du bâti en Pays Basque. C’est d’une logique implacable : on ne peut construire les logements que l’on souhaite qu’à l’endroit où l’on est propriétaire du sol. Mais le problème ne s’arrête pas à cette constatation. Devant le manque de logements et face à la demande sans cesse croissante, la logique veut que l’on cherche à construire davantage. Mais même dans l’éventualité où du potentiel foncier serait libéré, comment mener une politique d’urbanisation permettant à la fois de loger les 30.000 nouveaux habitants que les prospectives nous promettent dans les dix ans à venir, et éviter de bétonner tout le Pays Basque ? Une urbanisation raisonnée est, à terme, nécessaire. Un pays n’est pas appelé à rester figé. Mais avant cela ou en parallèle, il convient d’attirer l’attention et d’agir sur le phénomène qu’AB a désigné comme “logements volontairement inoccupés”.

	Les logements volontairement inoccupés

	Par ce terme sont désignés trois types de logements : les logements vacants, les locations saisonnières et les résidences secondaires. Il est évident que la nature et les logiques dont relèvent ces logements sont différentes, mais ils ont pour point commun de rester vides une grande partie de l’année, alors même que de nombreuses familles ne parviennent pas à se loger. Il est anormal que, face à une telle demande de résidences principales, près de 1800 logements restent vacants à Bayonne ou que la proportion de résidences secondaires atteigne 47% à Saint-Jean-de-Luz. AB ne cesse de répéter la phrase suivante, tel un slogan : “Le droit d’avoir un logement passe avant celui d’en avoir deux ou trois !”

	C’est donc avec cette triple cible que notre mouvement a présenté un dossier en avril 2005 et un plan d’action en quatre phases. La première phase est celle de l’identification des logements en question. Si l’INSEE avance des chiffres lors des recensements successifs, il reconnaît volontiers que ces derniers sont approximatifs, tantôt surestimés, tantôt sous-estimés. En tous les cas, quelle que soit la valeur de l’estimation, les municipalités s’avouent incapables de localiser chaque logement vacant ou secondaire de leur territoire (elles n’ont parfois pas même connaissance ou conscience de logements leur appartenant, comme AB a pu le constater lors de l’occupation du 5 bis rue du Trinquet à Bayonne en 2004 !...). Il convient donc de lancer un recensement des logements inoccupés en Pays Basque, en croisant les différentes données accessibles (EDF-GDF, INSEE, cadastre, Poste, etc.). Il est possible de s’inspirer de la campagne récemment lancée par la municipalité de Paris et confiée à une société d’économie mixte. Ce travail considérable peut avantageusement être confié, par exemple, à des fonctionnaires territoriaux, en sollicitant notamment le préfet.

	La seconde phase est une campagne d’incitation à la remise sur le marché de ces logements, en locatif ou en accession. Une telle campagne est difficile à mener car elle doit forcer les égoïsmes individuels tout en respectant leur droit au refus. Elle doit également être sécurisante car beaucoup de propriétaires refusent de louer après avoir connu des problèmes d’impayés ou de contentieux. Inversement, des dispositifs doivent être mis en place pour faciliter l’accès à ces logements aux personnes ne pouvant fournir les diverses garanties et cautions demandées par les propriétaires. Ces dispositifs existent (FSL, formules comme les baux glissants, etc.), mais d’autres plus innovants peuvent être mis en place, comme le Fonds de garantie et de cautionnement bancaires associant communes ou structures intercommunales, établissements bancaires et administrateurs de biens. D’aucuns proposent de créer une Couverture Logement Universelle, outil peu ou prou comparable. Le manque de logements venant souvent d’une inadaptation de l’occupation avec le type de logement (une personne âgée seule dans un grand appartement, ou un propriétaire de résidence secondaire prêt à louer hors saison), des formules souples peuvent être testées. Enfin, il convient de rappeler que souvent les propriétaires ne sont simplement pas au courant des aides publiques dont ils peuvent disposer pour remettre en état un bien vacant dégradé. Un travail d’information sur les aides de l’Agence Nationale pour l’Amélioration de l’Habitat, ou plus localement sur l’action du PACT, est nécessaire, car on ne pourra pas faire l’économie d’une véritable relance de la politique de réhabilitation.

	Troisième phase, la mise en place de mesures fiscales. Parfois de bonne volonté, l’individu ne perçoit souvent l’intérêt général que lorsqu’il engage son voisin plutôt que lui-même. Sûre du bon droit que lui confère son statut de propriétaire privé, une personne ne peut légitimement être contrainte de mettre son logement vide ou secondaire à la location. Il est exclu de remettre le principe de la propriété privée en question. Cependant, considérant l’effet de rétention immobilière et foncière que représente une résidence secondaire dans un contexte de pénurie en logement, contribuant à la montée générale des prix et à l’exclusion du marché local de toute une partie de la population, il est légitime que cette responsabilité ait au moins un coût fiscal profitant à la collectivité. C’est pourquoi il serait légitime que la perception des taxes locales (foncière, d’habitation, TLE) soit opérée selon des variables, de sorte que celles pesant sur les résidences secondaires et les locations saisonnières soient sensiblement plus importantes (au moins doublées). Il n’est même pas sûr qu’une telle mesure favorise réellement la remise sur le marché de ces logements, si on considère que ces propriétaires sont assez fortunés pour investir dans une maison appelée à rester vide 10 mois sur 12 ; mais en attendant des mesures encore plus volontaristes nécessitant des modifications législatives, dans le cas de communes où ces logements représentent souvent plus de 20% du parc immobilier, cela constituerait déjà un apport considérable, susceptible d’être utilisé dans des opérations de préemption ou de réhabilitation.

	Dans le cas des logements vacants, dont beaucoup sont purement et simplement abandonnés et constituent non seulement un potentiel de logements inexploités, mais aussi parfois un réel danger pour les plus insalubres d’entre eux, les mesures se doivent d’être plus drastiques. Un premier pas serait d’étendre au Pays Basque la taxe d’inhabitation qui pèse actuellement sur les logements vacants de huit agglomérations françaises de plus de 200.000 habitants (il s’agit d’une taxe dont le montant équivaut à 10% de la valeur locative cadastrale du bien, avec une majoration au fur et à mesure que les années passent). Mais la situation est assez alarmante sur le littoral pour que les communes interviennent auprès du préfet en vue de l’expropriation pure et simple de ce type de logements et de leur progressive remise en état d’être habités. Ce que l’on accepte sans problème pour un projet de ZAC ou pour un élargissement d’autoroute au nom de l’intérêt collectif devrait être automatique en matière de logement. D’ailleurs, le même type de pénalités fiscales devrait être pratiqué sur le foncier constructible inoccupé, ou insuffisamment occupé.

	Une fois le logement en situation d’être remis sur le marché, il est évident que le problème restera entier si des orientations ne sont pas imposées par la puissance publique. Ces orientations pourraient être au nombre de trois. Tout d’abord un type de logement : le logement social, dans toute sa diversité (locatif, comme accession). Ensuite un type de public : les jeunes et les primo-accédants, c’est-à-dire ceux qui accèdent pour la première fois à la propriété. En effet, dans la perspective de revitalisation à tous les niveaux (taux de natalité, dynamisme économique et culturel, etc.) du Pays Basque, il convient de favoriser le maintien au pays de sa jeunesse. En outre, devant les difficultés croissantes qu’ont les entreprises pour s’installer en Pays Basque et pour y loger leurs employés, il est indispensable de prioriser l’accès aux actifs. Enfin, un type de contrat : le bail à long terme ou au moins l’usage systématique de clauses anti-spéculatives. Nous avons vu au chapitre précédent qu’il s’agit d’une mesure fondamentale car seule capable d’assurer, autant que possible, la maîtrise du foncier.

	Pour finir, signalons qu’en décembre 2005 un Collectif pour du logement social en Pays Basque a lancé un projet d’Union d’Économie Sociale (UES), SARL qui opèrerait grossièrement le même processus que celui proposé par AB, mais axé sur le logement dégradé et géré par l’UES. Il se fonde sur la prise en charge par celle-ci de la totalité des travaux à mener et des frais à engager, dans le cadre d’un bail à réhabilitation contracté avec les propriétaires. Une fois réhabilités, les logements seraient loués dans des conditions sociales pour toute la durée du bail, puis rendus aux propriétaires. La chasse au logement vacant semble bel et bien être lancée...

	Sur la voie de la résolution du problème du logement en Pays Basque, après la question de la reprise en main de l’existant, c’est-à-dire du foncier et du bâti inoccupés, vient la question de la production raisonnée de logements.

	La production raisonnée de logements

	Le Pays Basque dispose encore de foncier, même s’il est mal réparti sur les communes. C’est précisément cela qui rend nécessaire une sensibilisation forte des élus et de la société civile aux logiques intercommunales. L’utilisation du foncier existant doit l’être dans une perspective d’augmentation de l’offre d’habitat par densification (en espérant que les prix du marché se trouveront stabilisés par l’augmentation de l’offre). Cela nécessite des modifications adéquates dans les documents d’urbanisme, de manière à ouvrir certaines zones anciennement NA et NB à une urbanisation raisonnée. Ces préoccupations à reporter sur les PLU iraient dans le sens recherché par la loi SRU, qui est de permettre une certaine densification, notamment en ayant supprimé la possibilité de fixer une taille minimale des lots (ce qui aura une incidence sur le coût global ramené au logement). Il s’agit néanmoins d’une question de choix d’orientations dans la politique urbaine, qui mettra en lumière les priorités de chaque municipalité. Urbanisation raisonnée signifie donc que l’on doit immanquablement construire davantage de logements, sur un mode de consommation de terre plus économe, mais en veillant à un certain nombre de règles.

	La première est de veiller à l’équilibre entre intérêts immobiliers et intérêts environnementaux. Il s’agit de ne pas bétonner le Pays Basque... En ce sens, il conviendrait de procéder à l’établissement préalable d’un état des lieux, des sites et espaces remarquables et des coupures d’urbanisation à maintenir. Mieux vaut gérer ces considérations en amont et de manière concertée plutôt que de laisser le juge administratif trancher les litiges éventuels. L’éventuelle réutilisation des espaces naturels doit être envisagée, de manière à ce qu’ils ne soient pas uniquement des espaces gelés, dont la seule caractéristique est d’être fermés à l’urbanisation, mais qu’ils contribuent à leur niveau à l’aménagement du territoire. La construction elle-même se doit de veiller davantage au respect de l’environnement. Il serait bon en Pays Basque de mettre en application un label Haute Qualité Environnementale aux nouvelles constructions, en termes de qualité des matériaux, d’esthétique (pensons que ce territoire a une tradition architecturale dont l’interprétation est trop souvent galvaudée et trop peu encadrée), d’économie d’énergie, mais aussi dans la mise en œuvre du chantier (déchets de chantiers notamment). Les projets souscrivant à ce label bénéficieraient d’aides publiques ; l’incitation peut passer par le renforcement graduel de ces aides.

	La seconde règle est de veiller à un développement de l’urbanisation alliant logement, création d’activité, loisirs et équipements. Cela peut passer, comme on l’a vu plus haut, par l’utilisation d’outils telles que les ZAC et les ZAD. Une densification raisonnée et intégrée s’impose, et il ne faudrait pas avoir tendance à considérer que la priorité au logement est exclusive, car l’installation d’entreprises et la redynamisation économique de nombreux secteurs du Pays Basque nord sont également importantes si l’on veut éviter la constitution de vastes espaces-dortoirs. Il serait légitime que les municipalités imposent aux promoteurs d’intégrer à chaque programme la création d’activités et d’équipements publics, et ce dès l’élaboration du projet dans le cadre du PLU.

	La troisième règle est de favoriser la mixité dans les statuts d’occupation, c’est-à-dire location et accession dans un même programme, toujours en veillant au rattrapage, dans chaque nouvelle promotion, du retard en logements sociaux (la règle des 30% de logements sociaux par promotion doit être un minimum, qui devrait figurer sur les PLU des communes, voire faire l’objet d’une nouvelle loi, de même qu’un durcissement de l’article 55 de la loi SRU est également nécessaire ; le gel de toute subvention publique devrait être systématique pour toutes les communes ne respectant pas ces dispositions). La mixité doit également être garantie dans les formes urbaines. Il s’agit notamment de répartir de façon harmonieuse les maisons individuelles, le semi collectif et le petit collectif dans un même programme. Il faut parvenir à faire comprendre à la population que le logement collectif et en particulier le logement social ne signifient plus l’érection de barres de type années 1960, mais des petites maisons mitoyennes ou des immeubles de taille réduite, dont le confort n’a aujourd’hui plus rien à envier à des logements classiques. En outre, l’on constate que les programmes immobiliers récents donnent trop souvent la priorité aux logements de petite taille, plus rentables aux yeux des promoteurs, alors que le manque concerne essentiellement les logements de type T3-T4 permettant de loger des familles. Dans un contexte de pénurie de logements sociaux, là encore les municipalités devraient davantage allier incitation et coercition auprès des opérateurs. Une proportion importante des logements étant construite avec l’aide financière de la collectivité, il serait pour le moins normal de geler cette aide pour les programmes ne respectant pas ces principes directeurs, ou de maîtriser de manière plus rigoureuse les engagements pris en échange de ces aides.

	La quatrième règle paraît désolante à rappeler, mais c’est ainsi : la production de logements sociaux ne doit pas être relancée uniquement aux périphéries des communes. Certes, la plupart des terrains qui n’ont pas encore été urbanisés s’étendent logiquement de manière concentrique autour de l’hypercentre. Mais il est trop courant de constater que les municipalités qui pourraient utiliser quelque terrain en centre-ville préfèrent les consacrer à d’autres destinations plus prestigieuses, voire les laisser à disposition de promoteurs privés. Parmi les cas les plus caricaturaux, la ville de Saint-Jean-de-Luz qui s’est enfin décidée à lancer un programme social ambitieux, le reléguant à trois kilomètres du centre-ville, à l’actuel emplacement de la déchetterie et du chenil ! Les centres-villes ne doivent pas être la chasse gardée des plus fortunés, par principe d’abord, mais ensuite par souci de conserver des villes vivantes et dynamiques.

	En contrepoint de la production de logements sociaux, les municipalités ne pourront pas faire l’économie d’un service logement employant une personne rattachée au Centre Communal d’Action Sociale, dont le rôle serait d’intervenir directement sur tous les problèmes de logement à caractère social dans la commune. Elle étudierait parmi les demandes d’attribution HLM les situations d’urgence et donnerait un avis consultatif à la commission d’attribution. Une telle structure existe déjà dans certaines communes et est à généraliser. Cette mesure n’est qu’un exemple de ce qu’il faudrait faire dans le souci d’aboutir à plus de rigueur dans les attributions de logements sociaux, en donnant la priorité aux situations les plus urgentes (RMIstes, demandeurs d’emploi, malades, handicapés, personnes âgées, jeunes et jeunes couples, familles nombreuses). Pour le reste et à situation équivalente, il convient d’imaginer des moyens équitables d’attribution, éventuellement par le biais du tirage au sort (après avoir épuisé l’ensemble des critères objectifs), comme cela se fait avec succès par exemple en Pays Basque sud. Le Pays Basque manque enfin de logements d’urgence. Un minimum serait la création dans chaque chef-lieu de canton d’un hôtel social. Ce bâtiment permettrait de loger pour une durée déterminée et dans des conditions avantageuses les personnes les plus démunies. Des aides publiques existent en ce domaine.

	Enfin, et dans le souci de renforcer les échanges entre habitants d’une ville, il convient de ne pas oublier que la question du logement n’est pas uniquement affaire de statistiques, mais bien celle de la gestion d’une vie paisible en communauté. Un effort peu coûteux peut être réalisé en ce sens en favorisant la constitution de comités de quartiers, lieux de sensibilisation et d’explication de la politique municipale en termes d’urbanisme (lieu de consultation également), et d’aménagement de la vie sociale. Les problèmes survenant dans les sociétés, en particulier urbaines, viennent souvent d’un manque d’espaces de communication ; une politique cohérente du logement a tout à gagner à prendre davantage en compte ces considérations. Cela, comme le reste des mesures qui devraient compléter ces quelques éléments prioritaires, passe incontestablement par une meilleure formation des élus aux enjeux de l’urbanisation. Devant un problème aussi complexe, appelé à le devenir encore plus avec l’augmentation de la population au Pays Basque, les politiques ne peuvent se permettre d’être ni approximatives, ni improvisées.

CONCLUSION

	Nous l’avons vu, le problème du foncier et du logement en Labourd, comme dans le reste du Pays Basque, tient sa complexité du fait qu’il est une véritable chaîne de facteurs, qui interagissent en permanence entre eux et avec les autres éléments constituant la problématique de l’aménagement du territoire. En outre, les politiques actuelles doivent supporter le passif de plusieurs années de laisser-faire des collectivités publiques, impuissantes par manque de cadres législatifs adéquats ou de moyens, et bien souvent irresponsables lorsqu’elles en ont enfin été dotées. Si encore la situation évoluait dans le bon sens... Mais malgré les déclarations de bonnes intentions et les prises de conscience affirmées, l’on ne peut que constater le retard accumulé dans les communes les plus peuplées du Labourd.

	Les solutions pourtant existent. Mais elles demandent un recadrage dans les priorités des politiques publiques, qui doit se traduire dans les faits par une stratégie de reprise en main de la propriété foncière par le domaine public en vue de produire des logements de manière raisonnée, et par un effort budgétaire adapté. Le manque de moyens financiers d’une commune peut légitimement être accepté comme une circonstance atténuante, mais la proportion d’un budget communal alloué au logement ne ment pas sur les intentions de l’équipe dirigeante. De même, il serait intéressant de mettre en parallèle l’effort municipal consacré à la récupération de la propriété foncière et à la production de logement social avec la manne financière perçue au titre des droits de mutation. Les données pourraient être instructives et surtout donner des idées... Plus globalement, une taxation des plus-values immobilières et foncières serait nécessaire. Dans la volonté politique réside le nœud gordien de la résolution du problème, et il est de la responsabilité de chaque citoyen de peser sur ces choix et de les sanctionner le cas échéant, quelle que soit la couleur politique. Il en est de même à l’échelle de l’EPFL, que l’on présente peut-être trop vite comme la solution à tous les problèmes. Comme le dit le président de son Conseil d’Administration, Philippe Juzan, “l’EPFL sera ce que voudront les élus”.

	Les analyses et les mesures avancées ici ne sont que des propositions soumises au débat. Personne ne détient la solution, ni idéale, ni complète, au problème. Un principe les sous-tend cependant : chacun, en tant qu’individu et composante d’une communauté, a un rôle à jouer. Dans ces quelques pages, l’accent a été mis sur le rôle des collectivités publiques car c’est à elles qu’incombe la responsabilité de réguler les excès, d’assurer l’équilibre social. C’est bien le rôle de la puissance publique d’intervenir sur le marché pour tenter, tout en garantissant le respect des droits individuels, de prioriser l’intérêt général. Mais bien d’autres propositions existent, qui engagent propriétaires, locataires, techniciens de l’immobilier, administration. Ce n’est que par souci de lisibilité et de clarté qu’elles ont ici été écartées, mais elles n’en sont pas moins importantes.

	En ce domaine du logement comme en tant d’autres, la conclusion de ce texte pourrait donc être un appel à l’action citoyenne, à l’engagement politique dans son sens premier, son sens noble, “la vie de la cité”. Le Pays Basque est un morceau de monde. Il est ce “local hors les murs” qui constitue l’universel. En ces temps où l’individualisme et le désengagement servent de fondements à une mondialisation néo-libérale, il ne tient qu’à chaque citoyen de se convaincre que le marché n’est pas omnipotent et qu’il peut être domestiqué. Le problème du logement en Pays Basque n’est que la déclinaison sectorielle de cette logique : il faut cesser de laisser le marché immobilier tout puissant et encourager la collectivité publique à intervenir. C’est son rôle. Cela s’obtient par le vote, par la mise en place de contre-pouvoirs, par une sensibilisation de la population.

	C’est dans ce souci de permettre au tissu associatif agissant de près ou de loin dans le secteur du logement, mais aussi à l’individu isolé, de contribuer au débat à son niveau qu’AB a lancé à la fin de l’année 2005 l’idée d’un réseau. Relayé et enrichi par l’outil internet, ce projet non partisan et purement citoyen peut déboucher sur la mise au point d’idées novatrices et d’actions très concrètes. Mais surtout, son premier but sera de générer une prise de conscience individuelle.