Vendredi 8 septembre 2006

 

Auditorium de la Maison de l’Amérique Latine (Paris)

 

 

Madame l’ambassadrice du Chili,

Madame la directrice des communautés chiliennes à l’étranger,

Monsieur le président de l’association pour le droit de vote et les droits civiques au Chili,

Monsieur le consul général,

Mesdames et Messieurs,

 

Avant toutes choses, permettez-moi de remercier les membres de l’association pour le droit au vote et les droits civiques au Chili. C’est avec grand plaisir que j’ai accepté l’invitation de monsieur GARRIDO. Le Chili est un grand pays ami de la France. Nous nous sommes réjouis de la restauration de la démocratie et de l’élection de Michèle BACHELET. Et il m’a semblé tout à fait normal d’apporter mon point de vue à celles et ceux qui vont vivre une société civile dont le Chili a besoin pour faire briller la flamme de la démocratie. Dans un monde globalisé où la démocratie est maintenant le régime politique prédominant, il est important que nous échangions nos expériences et nos expertises respectives afin d’améliorer sans cesse la participation des citoyens à la chose publique.

 

A vrai dire, lorsque messieurs GARRIDO et RAMOS m’ont contacté, j’ai été surpris d’apprendre que les Chiliens établis à l’étranger – plus de un million de citoyens – ne peuvent pas participer pleinement à l’élection de leur Président de la République. Augusto PINOCHET ayant refusé d’octroyer ce droit aux citoyens de l’étranger, dont une grande partie avait fui la dictature, les Chiliens ne sont donc pas égaux devant le suffrage. C’est d’ailleurs sans doute pour des raisons similaires, liées à l’histoire tourmentée de leur pays, que les Uruguayens de l’étranger se trouvent également dans cette situation[1].

 

Ma surprise a été d’autant plus grande lorsque j’ai appris que les Colombiens de l’étranger, qui représentent plus de 4 millions de personnes, peuvent non seulement voter lors de l’élection présidentielle mais peuvent également élire un certain nombre de parlementaires à la Chambre des représentants dans le cadre d’une circonscription internationale[2]. Pour ce faire, il leur suffit d’être inscrits dans les postes diplomatiques et consulaires colombiens. Certes, la Colombie est une plus ancienne démocratie en Amérique latine. Toutefois, je n’imaginais absolument pas que l’octroi du droit de vote aux citoyens établis à l’étranger pouvait susciter un tel débat, surtout depuis le retour de la démocratie, en 1989. De mon point de vue, il s’agit d’un déni de démocratie qui n’est pas inhérent aux jeunes démocraties. En effet, je vous démontrerai dans la suite de mon exposé que la démocratie française n’est pas non plus exempte de défauts.

 

En effet, les près de 2,2 millions de Français qui vivent à l’étranger ne peuvent pas toujours prendre pleinement part à la vie politique française. En théorie, ils ont les mêmes droits que leurs compatriotes de la métropole et de l’outre-mer : ils peuvent participer à l’élection présidentielle et aux référendums, ils sont représentés au sein d’une assemblée spécifique (idem en Espagne, en Italie et au Portugal) et au Parlement (idem au Portugal et en Italie). Cependant, la spécificité de leur situation n’étant pas toujours bien prise en considération, cette égalité est, pour certains citoyens, plus formelle que réelle. Dans les faits, leurs représentants ne disposent pas tous des mêmes pouvoirs que ceux qui sont chargés de faire entendre la voix des citoyens établis sur le territoire français. Ce faisant, les Français de l’étranger sont souvent ignorés par les pouvoirs publics. C’est la raison pour laquelle il est temps en France de réformer en profondeur le système de représentation des Français de l’étranger.

 

I Depuis 1981, les Français de l’étranger peuvent participer à l’élection du Président de la République dans leur pays de résidence

 

Depuis la réforme constitutionnelle de 1962, le président de la République française est élu au suffrage universel direct. Toutefois, jusqu’à l’élection présidentielle de 1974, les Français de l’étranger ne pouvaient pas voter dans leur pays de résidence. Ce n’est qu’en 1981 qu’ils ont pu participer pour la première fois à l’élection présidentielle depuis l’étranger.

 

C’est une loi organique de 1976 qui a fixé le régime juridique applicable à l’élection présidentielle pour les ressortissants français qui votent à l’étranger[3]. Cette loi est née de la volonté de nombreux citoyens et de leurs représentants[4] de prendre pleinement part aux grandes consultations électorales qui fixent le destin de la République française.

 

L’ancien système était un véritable « casse-tête ». Les Français de l’étranger devaient être inscrits sur la liste électorale d’une commune française s’ils voulaient participer à l’élection présidentielle. La plupart étaient donc contraints de voter par procuration. Or, cette procédure est complexe puisqu’il faut non seulement être inscrit sur la liste électorale d’une commune française mais aussi trouver un mandataire inscrit sur la même liste. D’autre part, les électeurs résidant loin d’un poste consulaire pouvaient difficilement établir la procuration. Aujourd’hui, les conditions de vote sont beaucoup plus simples puisqu’il suffit d’être inscrit sur une liste électorale consulaire pour pouvoir exercer son droit de vote à l'étranger pour l'élection du Président de la République. Signalons enfin que cette loi s’applique également aux référendums.

 

Concrètement, les ambassades pourvues d'une circonscription consulaire et les postes consulaires tiennent une liste électorale[5] sur laquelle il est éventuellement fait mention du choix des électeurs d’exercer leur droit de vote en France pour l’élection du Président de la République.

 

S’ils veulent participer aux autres scrutins (élections européennes, élections législatives, élections régionales, élections cantonales et élections municipales), les Français de l’étranger doivent obligatoirement être inscrits sur la liste électorale d’une commune française. Jusqu’en 1999, les Français de l’étranger pouvaient participer aux élections européennes depuis l’étranger. Avec la régionalisation du scrutin (la France est divisée en 8 grandes régions), en 2004, ils ne le peuvent malheureusement plus. Je milite donc pour la création d’une circonscription unique (l’union européenne dans son ensemble), qui permettrait de nouveau aux Français de l’étranger de participer à ce scrutin essentiel.

 

En dehors de l’Union européenne, la propagande politique à l’étranger est interdite sauf dans deux cas définis par la loi :

- l’envoi et la remise aux électeurs des circulaires et bulletins de vote des candidats effectués par les ambassades et les postes consulaires ;

- l’affichage offert aux candidats à l’intérieur des locaux des ambassades et des postes consulaires et des bureaux de vote ouverts dans d’autres locaux.

 

Les électeurs inscrits sur une liste électorale consulaire peuvent exercer, sur leur demande, leur droit de vote par procuration. Quant au vote par correspondance postale ou électronique, il est, pour l’instant, interdit dans le cas de l’élection présidentielle ou des référendums. Il a seulement été légalisé pour l’élection des membres de l’Assemblée des Français de l’étranger[6].

 

II Les Français établis hors de France sont représentés par les conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger …

 

A – L’Assemblée des Français de l’étranger : une institution sans véritable pouvoir

 

Dans les années 1920, des organismes incarnaient déjà la présence française dans le monde. Toutefois, afin de mieux faire entendre la voix des citoyens français résidant à l’étranger, leurs membres réclamaient la création d’un conseil supérieur des Français de l’étranger, qui a été créé en 1948[7] (premières élections en 1950).

 

La grande réforme du CSFE est intervenue en 1982 lorsqu’une loi a instauré l’élection au suffrage universel direct des délégués au CSFE et l’élection des sénateurs par les seuls membres élus du CSFE[8].

 

En 2000, une commission temporaire destinée à réformer le CSFE avait été mise en place afin de contrecarrer l’abstentionnisme important constaté lors des élections de 1997 (24% de participation) et de 2000 (19% de participation).

 

Depuis 2004, l’Assemblée des Français de l’étranger est la nouvelle appellation de l’assemblée représentative des Français établis hors de France[9]. Son but est de leur permettre, malgré l’éloignement, de participer à la vie nationale et de faire entendre leurs voix. Le travail des conseillers élus à l’AFE revêt deux aspects : localement, ils représentent les citoyens français auprès du consul général et/ou du consul ; ils siègent dans les commissions consulaires (chargés des bourses scolaires, de l’emploi et de la formation professionnelle, de la sécurité, des affaires sociales ; ils participe aux grandes réunions consulaires et aux visites officielles. L’AFE se réunit en assemblée plénière deux fois par an (pendant une semaine). Les conseillers siègent dans des commissions (enseignement et culture, économie et finances, affaires européennes, anciens combattants, etc.).

 

L’AFE, qui est présidée par le ministre des Affaires étrangères, est malheureusement dotée de pouvoirs très limités. Son seul pouvoir est celui d’élire les sénateurs représentant les Français établis hors de France (voir infra) ! Dans les matières ressortissant directement à sa compétence, l’AFE est seulement consultée par le gouvernement sur les projets de textes législatifs et réglementaires. Enfin, elle peut adopter de simples avis, vœux ou motions sur tout sujet concernant les Français établis hors de France et le développement de la présence française à l’étranger. L’AFE ne dispose pas vraiment d’une administration propre. Elle n’a pas non plus de budget à proprement parler (hors crédits de fonctionnement). C’est la très puissante direction des Français de l’étranger et des étrangers en France (DFAE), au ministère des affaires étrangères, qui disposent des véritables pouvoirs !

 

Ce faisant, Monique CERISIER-BEN GUIGA, l’autre sénateur socialiste représentant les Français de l’étranger, et moi-même sommes favorables à une réforme des compétences de l’AFE, qui devrait se voir dotée de véritables pouvoirs de conseil et – surtout – de décision.

 

 

            B – La composition de l’Assemblée des Français de l’étranger

 

Actuellement, l’AFE est composée de 183 membres : 150 conseillers sont élus au suffrage universel direct, 21 conseillers sont désignés par le ministre des affaires étrangères pour leur connaissance des problèmes liés à l’expatriation et les 12 sénateurs représentant les Français établis hors de France. Elle est renouvelable par moitié tous les 3 ans. L’anomalie de l’AFE réside dans le fait que ses membres ne sont pas tous élus. Aucune autre assemblée démocratique française ne conjugue ces deux systèmes. La grande hypocrisie, c’est que l’on refuse aussi de représenter les partis politiques à l’AFE. Les listes de candidats sont en effet patronnées par deux grandes associations, l’Union des Français de l’étranger (UFE, droite) et l’Association démocratique des Français de l’étranger (ADFE, gauche). Pourtant, chacun sait que ces deux associations sont liées aux deux grands partis politiques français !

 

Grâce à une récente réforme, le nombre de membres élus de l’AFE va passer graduellement de 150 à 155. De même, le nombre de membres désignés passe progressivement de 21 à 12, cette année puis en 2009. Ainsi, à partir de 2009, l’AFE comptera un total de 179 membres (180 avec le ministre des Affaires étrangères).

 

Les conseillers issus du suffrage universel direct sont élus pour 6 ans par les Français de l’étranger inscrits sur les listes électorales consulaires. Le scrutin est majoritaire à un tour (circonscriptions où le nombre de sièges à pourvoir est de un ou deux) ou proportionnel à la plus forte moyenne (circonscriptions où le nombre de sièges à pourvoir est de trois ou plus).

 

Le vote des ressortissants français établis à l’étranger se caractérise par une participation très faible (14,25% en juin 2006), qui n’est pas la conséquence d’un quelconque incivisme ou d’une soi-disant démobilisation démocratique. Bien au contraire, elle résulte de l’organisation des scrutins à l’étranger, qui ne permet pas toujours, en dépit des efforts de notre réseau consulaire, le vote de nos concitoyens dans les meilleures conditions. Le principal obstacle à l’expression du suffrage des Français vivant à l’étranger, c’est la distance, souvent très importante, qui les sépare du bureau de vote dont ils dépendent. Et, au fil des ans, la rupture entre l’électeur et son bureau de vote s’accentuera dans la mesure où le réseau consulaire français tend malheureusement à se réduire. Pour contrecarrer cette « fracture électorale », le vote par correspondance sous pli fermé, qui demeure un procédé exceptionnel, a été mis en place. D’autre part, une loi d’initiative sénatoriale a autorisé les Français de l’étranger à voter par voie électronique. Ce dispositif a d’abord été utilisé à titre expérimental dans certaines circonscriptions (Amérique du nord) lors du renouvellement partiel du CSFE, en 2003[10]. Puis, en juin dernier, les Français résidant dans la zone Europe, Asie Levant, Océanie ont eu la possibilité, pour la première fois, de voter par Internet lors de l’élection de leurs représentants à l’AFE. Malheureusement, le nombre de votants (un peu plus de 10.000) a été inférieur aux attentes (plus de 28.000 électeurs avaient manifesté leur volonté de pouvoir voter par voie électronique en se pré-inscrivant). Le vote électronique a représenté près de 14% du total des votants.

 

III … et douze sénateurs

 

            A – L’élection des sénateurs des Français de l’étranger

 

Les Français de l’étranger sont également représentés au Parlement. L’article 24 de la Constitution de 1958 dispose en effet que « les Français établis hors de France sont représentés au Sénat ».

 

Sous la IV°République (1946-1958), trois conseillers de la République désignés (ancienne dénomination des sénateurs) étaient déjà chargés de représenter les Français résidant en Europe, en Amérique et en Asie-Océanie. Quant à l’Afrique, elle était directement représentée par les élus des colonies et des protectorats français.

 

Depuis 1983, les sénateurs des Français de l’étranger sont élus par les membres de l’AFE à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel. D’autre part, la règle de la parité (loi du 6 juin 2000) étant applicable de plein droit à l’élection des sénateurs des Français de l’étranger, les listes doivent obligatoirement faire alterner un candidat de chaque sexe !

 

A l’instar des sénateurs représentant les collectivités territoriales, les sénateurs représentant les Français établis hors de France sont élus pour 6 ans (le passage de la durée du mandat de 9 à 6 ans est actuellement en cours), ils sont éligibles à partir de l’âge de 30 ans. A présent, 6 sénateurs des Français de l’étranger sont élus à chaque renouvellement triennal. Etant données les mesures transitoires, cette réforme prendra pleinement effet à compter du renouvellement de 2011[11].

 

Contrairement à une idée assez répandue, le droit n’exige pas que les sénateurs représentant les Français établis hors de France soient eux-mêmes des expatriés. Toutefois, la plupart de ces sénateurs ont de solides attaches personnelles ou familiales dans telle ou telle région du monde. En outre, ils ont une bonne connaissance des problèmes liés à l’expatriation.

 

En 2004, le Sénat a créé, au sein de son service des relations internationales, une division chargée de la présence française dans le monde. Elle est représentée ce soir par madame Anne ESAMBERT, administratrice du Sénat.

 

            B – Le rôle des sénateurs des Français de l’étranger

 

Les sénateurs des Français de l’étranger ne représentent pas les citoyens de tel ou tel pays même si, dans les faits, chaque sénateur a une ou plusieurs zone(s) privilégiée(s). Particulièrement intéressés par les relations internationales, ces élus de la République française participent activement aux groupes sénatoriaux d’amitié, souvent comme membres du bureau.

 

Actuellement :

- Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées : 6 sénateurs.

- Commission des affaires sociales : 2 sénateurs

- Commission des lois : 2 sénateurs.

- Commission des affaires sociales : 1 sénateur.

- Commission des affaires économiques et du Plan : 1 sénateur.

 

Traits d’union entre le Sénat et les expatriés, les sénateurs des Français de l’étranger sont également des promoteurs actifs de la présence française dans le monde et du rayonnement international de la langue et de la culture française.

 

Malgré cette structure institutionnelle, les Français de l’étranger, qui représentent l’équivalent de la ville de Paris, ont encore beaucoup de mal à faire entendre leur voix.

 

IV La démocratie française est elle aussi inachevée

 

Comme je vous l’avais signalé au début de cet exposé, la démocratie française n’est pas parfaite. La prochaine étape consiste donc à parachever la représentation politique des Français établis à l’étranger. Trois chantiers institutionnels devront notamment être mis en œuvre.

 

A – L’élargissement du collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France

 

La représentation parlementaire des Français de l’étranger assied sa légitimité sur une base électorale beaucoup trop étroite. Le passage graduel de 150 à 155 élus ne résoudra absolument pas la question de la représentativité de ces sénateurs. Par comparaison, le même collège pour Paris compte plus de 2.000 membres pour une population légèrement supérieure à 2 millions d’habitants !

 

Afin de représenter équitablement une communauté à la fois nombreuse et dispersée dans le monde entier, Monique CERISIER-BEN GUIGA et moi-même militons activement pour l’élargissement du corps électoral sénatorial. Nous proposons que ce collège soit composé des membres de l’AFE et de grands électeurs supplémentaires élus par cette même instance représentative. Grâce à ce nouveau dispositif, le collège électoral sénatorial compterait un total de 1.373 membres. Le mode de scrutin retenu pour la désignation des délégués supplémentaires et des suppléants serait la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne. Il reviendrait à chaque membre élu ou à chaque groupe de membres élus de l’AFE de présenter une liste de candidats. Enfin, ces grands électeurs pourraient à leur tour élire les sénateurs par correspondance ou par courrier électronique afin d’éviter qu’ils se rendent à Paris pour voter.

 

            B – L’élection de députés représentant les Français établis hors de France

 

Compte tenu des difficultés pratiques relatives à la mise en œuvre du vote par procuration et l’interdiction du vote par correspondance aux élections législatives, bon nombre de nos compatriotes résidant à l’étranger ne peuvent pas exercer leur droit de vote lorsqu’ils sont inscrits sur la liste électorale d’une commune française pour l’élection des députés.

 

Bien que faisant partie intégrante de la nation, les Français établis hors de France ne disposent donc pas de représentants parlementaires élus directement par eux. Or, l’Assemblée nationale est un lieu de pouvoir essentiel de notre République et les élections législatives constituent une échéance politique majeure. Il est donc inadmissible que nos concitoyens de l’étranger ne puissent pas y être représentés.

 

Pour mettre fin à ce déni de démocratie, Monique CERISIER-BEN GUIGA et moi-même proposons que 12 députés soient élus par les Français établis hors de France à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Ces députés seraient élus dans le cadre de 4 circonscriptions continentales correspondant à celles utilisées pour l’élection des conseillers de l’AFE. Le nombre de sièges serait fonction du poids démographique (nombre de Français immatriculés) et des spécificités géographiques de chaque circonscription.

 

            C – La création d’une collectivité des Français de l’étranger

 

Enfin, l’Assemblée des Français de l’étranger devrait servir de base à la constitution d’une collectivité des Français de l’étranger, dont le fonctionnement serait calqué sur celui des conseils généraux (assemblées élues au niveau des départements). Lors de la 4^ième session de l’AFE, en mars dernier, nous avons adopté un texte allant dans ce sens[12].

 

Cette proposition de projet de loi dresse les contours d’une collectivité dotée de véritables pouvoirs de décision. Elle comporte des avancées importantes : élection des comités consulaires[13], rédaction d’un rapport remis au Parlement, parité pour les élections. Sur le plan financier, la nouvelle collectivité serait dotée de ressources propres. La création de cette collectivité répondrait au souci du respect de la citoyenneté et de l’égalité des Français de l’étranger. Elle permettrait de développer le sentiment d’appartenance nationale et renforcerait les liens de solidarité entre les citoyens français à l’étranger. Elle favoriserait également une politique de proximité ainsi qu’une déconcentration nécessaire des décisions.

 

Le texte adopté au niveau de l’AFE a été présenté au gouvernement, qui est désormais maître de l’ordre du jour. Pour entrer en vigueur, le projet visant la création de cette collectivité devra être débattu devant le Parlement. Comme vous pouvez le constater, en France aussi, le chemin qui mène à la démocratie parfaite est encore semé d’embûches.

 

Fin.