BOLETIN
N° 268-07
INFORME
DE LA COMISION DE CONSTITUCION, LEGISLACION, JUSTICIA Y REGLAMENTO, en primer trámite constitucional, recaído en el proyecto
de ley que modifica la ley N° 18.700, Orgánica Constitucional Sobre Votaciones
Populares y Escrutinios.
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HONORABLE SENADO:
Vuestra Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y
Reglamento tiene el honor de informaros el proyecto de ley de la referencia,
iniciado en una Moción de los HH. Diputados señores Carlos Dupré Silva, Sergio
Elgueta Barrientos y los ex Diputados señores Hernán Bosselin y Hernán Rojo, a
la cual adhirió el H. Diputado señor Víctor Reyes Alvarado y los ex Diputados
señores Manuel A. Matta, Jorge Molina, Sergio Pizarro y Sergio Velasco.
A una de las sesiones en que vuestra Comisión discutió la
iniciativa de ley concurrió el H. Senador
señor Carlos Ominami Pascual.
Del mismo modo, asistieron a una de las sesiones,
especialmente invitados, el H. Diputado señor Carlos Dupré Silva, el señor
Director del Servicio Electoral, don Juan Ignacio García Rodríguez, y el
Secretario Relator del Tribunal Calificador de Elecciones, señor Gonzalo
Terrazas González.
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DISCUSION GENERAL
Los autores de la Moción expresan que nuestro sistema
electoral ha mantenido la marginalidad del uso del derecho de sufragio a los
chilenos residentes en el extranjero, no obstante existir un creciente número
de países que han incorporado la posibilidad de hacer uso de dicho derecho a
todos los connacionales, sin distinguir sin ellos se encuentran residiendo
dentro o fuera del territorio nacional.
Dado este contexto, continúan, resulta oportuno que nuestro
país avance en este tipo de extensión del derecho de sufragio para los chilenos
que residen en el extranjero, reglamentándolo para que el uso de esta facultad
se pueda concretar para las elecciones de Presidente de la República.
La iniciativa legal en estudio consta de dos artículos, los
que se desglosan en varias letras cada uno.
El artículo 1° introduce diversas modificaciones a la ley N°
18.566, sobre sistema de inscripciones electorales y Servicio Electoral
disponiendo, entre otros aspectos, y para los efectos de la materialización del
objetivo que se ha señalado al reseñar los fundamentos de la moción, la
creación de una Junta Inscriptora en cada Misión Diplomática y en los
Consulados servidos por cónsules de nacionalidad chilena; reglamenta la
apertura de Registros Electorales especiales en dichas representaciones y
establece que, para estos efectos, la identidad y de la edad se acreditará,
únicamente, con la cédula nacional de identidad o con el pasaporte.
El artículo 2° introduce, con idéntico propósito, diversas
modificaciones a la ley N° 18.700, sobre Votaciones Populares y Escrutinios.
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La Comisión solicitó los siguientes informes, cuyos aspectos
esenciales se indican a continuación:
1.- Informe del Servicio Electoral. evacuado por
su Director, señor Juan Ignacio García,
con fecha 12 de julio de 1994.
En primer lugar hace presente que la iniciativa responde a
una tendencia naciente en el derecho electoral moderno existiendo regulaciones
en países como Ecuador, Colombia, Argentina y Puerto Rico.
En lo que respecta al ámbito nacional, expresa que las
dificultades para concretar la iniciativa sin afectar la legislación vigente o
crear desigualdades en perjuicio de los chilenos residentes en el país son de
muy difícil solución. Al respecto, hace hincapié en ciertas omisiones en que
incurre el proyecto, como por ejemplo, los plebiscitos nacionales, aún cuando
reconoce que no resulta oportuno considerar
el ejercicio del mismo respecto de las votaciones que están ligadas a un
sector determinado de la población, como lo son las de Senadores, Diputados,
Concejales y plebiscitos comunales.
En cuanto a la iniciativa propiamente tal, observa que para
su implementación se requiere efectuar un análisis de la factibilidad de
extender el sistema electoral a todas las Misiones Diplomáticas y Consulados
servidos por chilenos sin distinguir entre Embajadas servidas por embajadores o
jefes de misión residentes, y aquellas con embajadores concurrentes en dos o
más países, o entre Consulados de Profesión y Consulados Honorarios.
Asimismo destaca el Servicio, la
iniciativa no considera ciertos antecedentes de trascendencia, como son los
recursos humanos y materiales de la Misión o Consulado o las cantidades de
población chilena debidamente documentada que pueda acceder a la inscripción en
cada uno de ellas. Como dato estadístico da a conocer que al año 1990, los
Consulados de profesión alcanzaban a 107 y los honorarios a 124, no teniéndose
el dato de cuántos de estos últimos eran servidos por chilenos.
Como sugerencia de orden general, el Servicio propone, para
solucionar estos inconvenientes de orden práctico, facultar al Director del
Servicio Electoral para extender en el extranjero las atribuciones que posee
para la creación de Juntas Inscriptoras en el interior del territorio nacional.
2.- Del Tribunal Calificador de Elecciones.
Mediante oficio N° 148 de 24 de agosto de 1994, expresó,
junto con reconocer la trascendencia que el proyecto conlleva para nuestra
institucionalidad político-electoral al extender el derecho de sufragio a los
chilenos que se encuentran residiendo en el extranjero, comparte la idea de
legislar en esta materia ya que ello significaría un avance importante en el
perfeccionamiento de nuestra institucionalidad electoral.
A continuación observó que la iniciativa de ley en estudio
tendría una aplicación parcial o restringida, ya que sólo afectaría a las
Elecciones para Presidente de la República, y no a otros actos electorales de
naturaleza regional contemplados en nuestra Carta Fundamental, como son las
elecciones parlamentarias y las elecciones municipales. En este mismo orden de
ideas, dicho Tribunal dió a conocer una serie de consideraciones de orden
práctico que deben solucionarse o, al menos, tenerlas presente.
En primer lugar, señaló que resulta oportuno tener
claramente delimitado el número de chilenos que serían beneficiados con la
ampliación del derecho de sufragio, es decir, la cantidad aproximada de
connacionales que viven en el extranjero y que tendrían derecho a participar en
los comicios presidenciales.
En seguida, manifiestó la necesidad de conocer la
posibilidad real de extender la aplicación del sistema electoral nacional a
todas las Misiones Diplomáticas y Consulados, ya que los respectivos
funcionarios que en ellas se desempeñan pasarían a cumplir una serie de labores
de orden electoral, tales como integrantes de las juntas Inscriptoras y de la
Juntas Electorales, vocales de mesas receptoras de sufragios, entre otras. Asimismo,
argumentó este organismo, la normativa que se propone podría alterar la
indispensable autonomía y adecuada imparcialidad que el sistema electoral debe
tener respecto de la autoridad política de turno, dado el carácter de
funcionario de la exclusiva confianza del Presidente de la República que tiene
el Embajador, quien es la máxima autoridad de la Misión Diplomática.
En lo que se refiere a las funciones netamente electorales
que debe cumplir este órgano, se hacen presente los problemas prácticos que
pueden surgir con la remisión oportuna de todo el material electoral que se
utiliza en el territorio extranjero, para permitir que el tribunal pueda
cumplir oportuna y adecuadamente con
sus funciones propias dentro de los plazos que se contemplan en la legislación
vigente.
Finalmente, destacó que el proyecto no considera el normas
para el conocimiento de los delitos electorales que puedan cometerse, toda vez
que el procedimiento que se señala en la Ley N° 18.700, es inaplicable en el
exterior, de conformidad al artículo 1° del Código de Procedimiento Penal que
consagra el principio en virtud del
cual los Tribunales nacionales ejercen jurisdicción sobre los chilenos y sobre
los extranjeros para el efecto de juzgar los delitos que se cometan en su
territorio, salvo los casos que se exceptúan. Todas estas observaciones hacen
necesario, a juicio del tribunal, la creación de un sistema de inscripción y de
votación especial paralelo al vigente, aplicable exclusivamente a los chilenos
residentes en el extranjero, dada la imposibilidad de ajustar la normativa que
existe a los requerimientos de una votación celebrada en el extranjero.
3.- Informe del Ministerio de Relaciones Exteriores, de
fecha 23 de noviembre de 1994.
Para dicha cartera, la iniciativa reviste gran importancia
ya que ello ha respondido ha constante solicitudes que en tal sentido han
efectuado las colonias de nacionales residentes en el extranjero, lo que debe
entenderse inserto en la tendencia creciente
en el derecho del sistema electoral y del sufragio de permitir a los nacionales de un país que
se encuentran en el extranjero para que se puedan inscribir como electores y,
por lo tanto, puedan ejercer el derecho de sufragio. Con tal propósito, y luego
de efectuar un estudio del derecho
comparado sobre la materia y de conocer la opinión de algunos cónsules acerca
de los problemas que pudieran significar la materialización de estas normas,
dicha Secretaría de Estado decidió elaborar un proyecto de ley a fin de ser
remitido a la Comisión para su estudio.
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Durante la discusión en general de esta iniciativa de ley,
el Director del Servicio Electoral, señor Juan Ignacio García, junto con
reiterar los inconvenientes de orden práctico que significaría la
implementación de esta iniciativa de ley, expresó que la situación que se
aborda ha sido un problema recurrente en nuestra sistema, al cual nunca se le
ha podido dar una solución adecuada, aún cuando entiende que se trata de
abordar una asunto de cierta justicia.
Enfatizó que el sistema electoral chileno está dotado de una
serie de formalidades, las que de alguna forma se estarían obviando al
establecer un sistema especial para los chilenos residentes en el extranjero.
Ello trae aparejada una situación de desigualdad ante la ley para aquellos chilenos que residen en
nuestro país, quienes para votar deben dar cumplimiento a varias formalidades.
Finalmente destacó que debe diferenciarse la situación del
chileno que lleva varios años en el extranjero y que está inscrito en los
registros electorales de aquel que no lo está, como también la situación de un
ciudadano chileno que está de paso en
un país, sin ánimo de permanecer en él. Reconoció, en todo caso, que en el
exterior existe un número importante de chilenos en todas estas situaciones.
Por su parte, el Presidente del Tribunal Calificador de
Elecciones, señor Gonzalo Terrazas, expresó que el proyecto es discriminatorio
ya que limita la expresión del sufragio para los chilenos residentes en el
extranjero sólo respecto de las elecciones presidenciales, creando un problema
de constitucionalidad evidente, porque se establecería una manifiesta
desigualdad jurídica entre los chilenos que voten en el extranjero y los que
sufraguen en el país. Agregó que debería crearse un sistema de inscripción y de
votación especial paralelo al vigente, por la imposibilidad de ajustar la
normativa electoral ordinaria sobre votaciones populares y escrutinios, a los
requerimientos de una votación emitida en el extranjero.
En cuanto a la implementación de la iniciativa, expresó que
ello redundará en la crecación de cerca de 800 Juntas Inscriptoras , lo que por
sí significa un problema de difícil solución, sin perjuicio de que las
funcionarios diplomáticos y consulares deberán desempeñar funciones de integrantes de las mesas receptoras de
sufragios, Colegio calificador de los escrutinios y Tribunal que resuelva
posibles inconvenientes. Estimó necesario, por último, tener un conocimiento
acabado del número de ciudadanos chilenos residentes en el exterior que estén
en condiciones de sufgragar.
Por su parte, el H. Diputado señor Dupré, reiteró los
conceptos vertidos en los fundamentos de la moción, en orden a que la
iniciativa de ley en actual trámite permitirá a los chilenos que residan en el
extranjero ejercer el derecho de sufragio
en las elecciones de Presidente de la República. Agregó que esta
posibilidad se materializará mediante la apertura de registros especiales en el
extranjero, en las sedes diplomáticas o consulares de nuestro país. Agregó que
en algunos países, como es el caso de Francia, se han contemplado
circunscripciones electorales especiales que representan a determinados
nacionales en el extranjero. Destacó en este mismo orden de ideas que el
derecho a sufragio es en si mismo una facultad y no una obligación, ya que el
ciudadano chileno ejerce el sufragio cuando se inscribe en los Registros
Electorales, lo que de por si constituye una manifestación de voluntad de la
persona de interesarse en los procesos eleccionarios que se realizan en nuestro
país. Sin perjuicio de lo anterior, reconoció los problemas de orden práctico
que pudiera presentar la implementación de la iniciativa en estudio, los que
sin embargo, serían resueltos a través de las indicaciones que presentaría el
Ejecutivo.
A la luz de estas observaciones e informes, la Comisión, aún
cuando se manifestó conteste con la importancia del asunto que aborda el
proyecto, desatacó que existen serios problemas para su implementación, tanto
en el orden sustantivo, como en el orden constitucional.
En cuanto al primer orden de inconvenientes señaló que nuestro ordenamiento legal en materia
electoral contempla una serie de formalidades y cumplimiento de requisitos que
no existen en el derecho comparado, por lo que
una iniciativa de ley como la que se plantea vendría en quebrantar todo
nuestro estricto sistema electoral, extediéndose a países en que no se cuenta
con la infraestructura idónea para su implementación que garantice en forma
adecuada su corrección como ha sido hasta ahora. Incluso, en caso de concluirse
que las medidas de salvaguarda que se han implementado en Chile para garantizar
la veracidad del proceso electoral no son necesarias en el caso los sufragios
que se emitan en el extranjero- lo que estaría ocurriendo en al especie -
habría que revisar nuestra actual legislación para adoptar criterios de ese
orden.
En otro orden de ideas, se tuvo presente que no resulta del
todo razonable que personas chilenas que se han alejado del país por largo
tiempo, sin desconocer las razones que han motivado sus decisiones, puedan
participar en igualdad de condiciones en los procesos electorales con quienes
si han permanecido en él. De esta forma, extender este derecho sin efectuar
ningún tipo de distinciones para todos quienes residen en el exterior puede
llegar a hacer determinar el resultado de las elecciones por los votos que puedan emitir personas
que, en muchos casos, no tienen un compromiso mayor con el país.
Al respecto, el artículo 18 dispone que “habrá un sistema
electoral público”, lo que supone que exista una unidad de regulación en cuanto
a la organización y funcionamiento de
dicho sistema, así como a la forma en que se realizan los procesos electorales
y plebiscitarios, materias cuyo desarrollo es propio de la ley orgánica
constitucional respectiva.
Dicha unidad básica no obsta, sin embargo, a la existencia
de normas diferenciadas para las distintas situaciones que puedan existir, por
ejemplo, para los casos de independientes y de afiliados a partidos políticos,
y para los procesos electorales y los actos plebiscitarios, ejemplos que
consignó el Tribunal Constitucional al pronunciarse sobre la actual Ley Nº
18.770, sobre votaciones populares y escrutinios, y que justificó por “la diferencia jurídica sustantiva que
existe”en esos casos.
Puntualizó además, en esa ocasión, que “la ley no puede
crear privilegios en favor de unos y en perjuicio de otros que rompan el
necesario equilibrio que debe existir entre los participantes de los actos
electorales y plebiscitarios”.
Al respecto, no deben olvidarse las expresiones vertidas por
el Servicio Electoral quien advirtió que las dificultades para concretar la
iniciativa “sin crear desigualdades en perjuicio de los chilenos residentes en
el país” son de muy difícil solución. Señaló al efecto que el plazo para cerrar
las inscripciones electorales sería diferente (120 días en el país y 90 en el
exterior); el lugar de inscripción es distinto (el del domicilio en Chile, de
la residencia en el extranjero); la forma de acreditar la identidad varía
(cédula de identidad en Chile, cédula o pasaporte en el exterior), la
inscripción en Chile puede ser impugnada, no así la que se practique en el
extranjero, etc. Tampoco se regula la publicidad de las actuaciones
electorales, los procedimientos sobre reclamos electorales por votaciones en el
exterior, ni se aplican las sanciones y procedimientos judiciales por faltas y
delitos electorales, creando de esta forma una evidente desigualdad entre los
ciudadanos.
Ahora bien, desde el punto de vista de organicidad del
sistema electoral, mientras para las elecciones que se efectúen en el país
existirán las Juntas Electorales y las Juntas Inscriptoras, ejerciendo la
plenitud de sus funciones el Servicio Electoral, y la mantención del orden
público continuará entregada a las Fuerzas Armadas y Carabineros, como ordena
la Constitución, en el mismo artículo 18, inciso segundo, no ocurriría lo mismo
con las que se celebren en el extranjero. El proyecto modifica la composición
de las Juntas Inscriptoras, las que se integran por el jefe de misión - que son
funcionarios funcionarios de exclusiva confianza del Presidente de la
República-o el cónsul, y por otro funcionario, encomendándoles a ellas algunas
de las atribuciones de las Juntas Electorales, lo que afectada las atribuciones
del Servicio Electoral. Además, cabe mencionar que no se contemplan normas
sobre mantención del orden público. Respecto de este punto, el Servicio
Electoral expresó que “el sistema de inscripciones electorales está configurado
unitariamente en base a Juntas Electorales integradas en general por miembros
del Poder Judicial, y Juntas Inscriptoras autónomas, sin perjuicio de las
potestades fiscalizadoras propias del Servicio Electoral, y, en consecuencia, las modificaciones propuestas pueden
lesionar dicha unidad, al introducir normas que modificarían tácita o expresamente
los principios que sustentan al sistema”. Además se analizaron las
disposiciones de los artículos 13 y 15 de nuestra Constitución Política.
La primera, en su inciso segundo, declara que la calidad de
ciudadano otorga el derecho de sufragio sin limitarlo en cuanto a su extensión,
según se trate de elecciones parlamentarias, presidenciales, municipales o
actos plebiscitarios, de forma tal que la limitación que se cotempla en la
iniciativa vulnera este derecho al crear una desigualdad para los chilenos
residentes en el extranjero en comparación con los que residen en Chile.
Por su parte, el artículo 15, inciso primero, establece la
obligatoriedad del sufragio. Ello se traduce en la existencia de un Título
especial de la Ley Nº 18.700, que establece las distintas infracciones y
sanciones, el cual no será aplicable a las votaciones en el extranjero. Por
consiguiente, no se cumplirá el mandato constitucional respecto de estas
últimas.
En virtud de estas consideraciones se llegó a la conclusión
que la iniciativa legal en estudio no se ajusta al mandato de los artículos.
13, 15 y 18 de nuestra Carta Fundamental porque la naturaleza de los cambios
que contempla importa quebrantar la unidad del sistema electoral público, y
vulnera, además, el artículo 19, N° 2, al introducir una desigualdad jurídica
entre ciudadanos chilenos, que no obecede a razones sustantivas como son las
exigidas por el Tribunal Constitucional.
En cuanto al segundo orden de reparos, ellos se refieren
básicamente al financiamiento del sistema como así también respecto de las
nuevas atribuciones que se estarían entregando a los funcionarios diplomáticos
y consulares, como así tambipen aquellas de que son privados ciertos organismos
que las poseen en la actualidad.
El artículo 84, inciso primero, establece que el Tribunal
Calificador de Elecciones “resolverá las reclamaciones” a que dieren lugar las
elecciones de Presidente de la República, de Diputados y de Senadores, .
El proyecto no modifica las reglas de la Ley Nº 18.700 sobre
la materia, entre las cuales está el artículo 104, que dispone que el Tribunal
falle con el mérito de los antecedentes. Tales antecedentes, sin embargo, son
los que logre reunir el juez del crimen respectivo en el procedimiento que se
regula en los artículos 96 a 99 de la misma ley, que por cierto no serán
aplicables en el exterior. En esa medida, el proyecto priva al Tribunal del
conocimiento de causa indispensable para resolver las reclamaciones respecto de
las votaciones que ocurran en el extranjero, afectando el cabal ejercicio de su
cometido constitucional.
De todo lo anterior, se concluyó que estos defectos sólo
podrían ser subsanados mediante una reforma constitucional, que permita crear
un sistema electoral especial para que sufraguen los chilenos en el extranjero,
y determine las elecciones o plebiscitos en que podrán hacerlo.
En su defecto, si se considerase que es suficiente
jurídicamente una modificación legal, deberían recibirse indicaciones que
modifiquen sustancialmente la iniciativa, las cuales, por referirse a supresión
o modificación de atribuciones de empleos rentados y servicios públicos -Juntas
Electorales, Juntas Inscriptoras y Servicio Electoral-, y al otorgamiento de
nuevas atribuciones a otros de ellos -Ministerio de Relaciones Exteriores,
Embajadores, Cónsules y otros funcionarios diplomáticos-, sólo pueden provenir
de la iniciativa presidencial.
- En virtud de todo lo anterior, la unanimidad de los
integrantes presentes de la Comisión, HH. Senadores señores Fernández, Larraín,
Otero y Sule, rechazó en general la iniciativa de ley por adolecer de
inconstitucionalidad.
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Acordado en sesiones celebradas los días 9 de agosto de
1994, con la asistencia de los HH. Senadores señores Sergio Díez Urzúa
(Presidente), Sergio Fernández Fernández, Hernán Larraín Fernández, Anselmo
Sule Candia y Adolfo Zaldívar Larraín, y y 13 de junio de 1995 y 9 de abril de
1996, con la asistencia de los HH.
Senadores señores Miguel Otero Lathrop (Presidente), Sergio Fernández
Fernández, Juan Hamilton Depassier, Hernán Larraín Fernández y Anselmo Sule
Candia.
Sala de la Comisión,.12 de abril de 1996. JOSE LUIS ALLIENDE
LEIVA Secretario
RESEÑA
I. BOLETÍN Nº: 268-07
II. MATERIA: Proyecto de ley que modifica la Ley N° 18.700, Orgánica
Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios.
III. ORIGEN:
H. Cámara de Diputados: Moción de los HH.
Diputados señores Carlos Dupré Silva, Sergio Elgueta Barrientos y los ex Diputados
señores Hernán Bosselin y Hernán Rojo, a la cual adhirió el H. Diputado señor
Víctor Reyes Alvarado y los ex Diputados señores Manuel A. Matta, Jorge Molina,
Sergio Pizarro y Sergio Velasco
IV. TRAMITE CONSTITUCIONAL: Segundo trámite.
V. APROBACIÓN POR LA CÁMARA DE DIPUTADOS: Aprobado en general y particular por más de 70 HH. señores
Diputados.
VI. INICIO TRAMITACIÓN EN EL SENADO: 9 de marzo de 1994.
VII. TRAMITE REGLAMENTARIO: Primer informe.
VIII. URGENCIA:
No tiene.
IX. LEYES QUE SE MODIFICAN O QUE SE RELACIONAN
CON LA MATERIA: No hay.
X. ESTRUCTURA DEL PROYECTO PROPUESTO: No hay.
XI. PRINCIPALES OBJETIVOS DEL PROYECTO
PROPUESTO POR LA COMISIÓN: Fue rechazado por inconstitucional.
XII. NORMAS DE QUÓRUM ESPECIAL: No hay
XIII. ACUERDOS:
Fue rechazado por la unanimidad de los HH. Senadores presentes (4-0).
JOSÉ LUIS ALLIENDE LEIVA, SECRETARIO
Valparaíso, 10 de abril de 1996.
Fin.