L’EXPERIENCE CONGOLAISE DE L’ETAT FEDERAL : la Constitution de Luluabourg revisitée

Par
BALINGENE KAHOMBO
Assistant à l’Université de Goma (RDC)
Tél. : +243994194466
E-mail : internationaliste82@yahoo.fr

INTRODUCTION

Le choix de la forme de l’Etat est crucial dans un Etat qui se veut moderne, à la recherche du développement. 

Par la forme de l’Etat, il faut entendre «la consistance du pouvoir dont l’Etat est titulaire». Cette notion renvoie à la définition du cadre politique, institutionnel et juridique dans lequel doit s’exercer le pouvoir d’Etat. De ce point de vue, on distingue la forme de l’Etat sous l’angle juridique et celle envisagée au plan politique. Mais si l’on s’en tient uniquement au droit, la forme de l’Etat procède de la répartition verticale du pouvoir d’Etat entre le centre et la base. En d’autres termes, elle renvoie à l’organisation de «la structure interne du pouvoir étatique», à l’organisation territoriale de l’Etat. A ce sujet, la distinction traditionnelle et fondamentale est celle de l’Etat unitaire et de l’Etat fédéral. Depuis 1960, la République démocratique du Congo (RDC) a oscillé entre ces deux formes de l’Etat ; cependant que l’on peut s’interroger sur la pertinence et l’articulation normative de celle qui a été instituée par la Constitution du 1er août 1964. Le passé, dit-on, éclaire mieux le présent.

En effet, devenue indépendante le 30 juin 1960, la RDC fut organisée sur la base de deux «Lois fondamentales» : celle du 19 mai 1960 relative aux structures du Congo  et celle du 17 juin 1960 relative aux libertés publiques. Elles avaient été votées et adoptées par le Parlement belge, sanctionnées et promulguées par le Roi des Belges. Ces deux Lois fondamentales ont constitué la Constitution provisoire du nouvel Etat du Congo. Il s’agissait d’une «Constitution intérimaire», qui devait rester en vigueur jusqu’à la mise en place des institutions publiques qui auraient été organisées par la «Constitution définitive» de la République du Congo (Léopoldville). 

La Loi fondamentale relative aux structures du Congo avait institué, sans toutefois le prévoir expressément, la forme de l’Etat fédérale. Cependant, très vite, l’Etat du Congo a basculé dans l’anarchie. La Constitution provisoire du pays a été fortement mise en cause et le fédéralisme a été tenu, à tort ou à raison, comme l’une des causes profondes de la crise congolaise qui a eu lieu au lendemain de son accession à l’indépendance.

Aux termes de l’article 203 de la Constitution du 1er août 1964, dite aussi «la Constitution de Luluabourg», les deux Lois fondamentales de 1960 furent abrogées. La nouvelle Constitution fut proposée par la Commission constitutionnelle, convoquée pour siéger à Luluabourg du 10 janvier au 11 avril 1964. Elle fut adoptée par le Peuple congolais à l’issue du référendum constitutionnel organisé du 25 juin au 10 juillet 1964, avant d’être promulguée par le Président de la République le 1er août de la même année.

Plus de quarante ans après, il ne se pose presque plus de problème de qualification de la forme de l’Etat instituée par la Constitution de Luluabourg. La doctrine admet qu’elle a organisée, à l’instar de la Loi fondamentale, la structure territoriale du pays autour du fédéralisme. La thèse de l’Etat unitaire n’a pu convaincre, à l’époque, la majorité de la classe politique, nonobstant l’argument d’un certain échec de l’expérimentation de cette forme de l’Etat sous l’empire de la Loi fondamentale de 1960. C’est pourquoi on est en droit de se demander : pourquoi le constituant de 1964 avait-t-il maintenu l’organisation territoriale du pays sous la forme d’un Etat fédéral ? En quoi le fédéralisme ancré dans la Constitution de Luluabourg était-il différent de celui mis en place par la Loi fondamentale relative aux structures du Congo ? Quelles étaient ses bases constitutionnelles ? De quelle manière les pouvoirs d’Etat avaient-ils été répartis entre le centre et la base ? Quel était le degré d’autonomie reconnue aux provinces dans la Constitution de Luluabourg ? Quel type de contrôle le pouvoir fédéral était-il en droit d’exercer, s’il en était un, sur les provinces ?

Telles sont les principales questions qui font l’objet de cette étude. Pour y répondre, nous nous proposons d’aborder deux points ci-après : l’option levée pour le fédéralisme après l’expérience manquée sous l’empire de la Loi fondamentale (I) et le contrôle juridictionnel du pouvoir fédéral sur les provinces (II).

I. L’OPTION LEVEE POUR LE FEDERALISME

Il serait mal aisé de continuer notre analyse sans préciser ce que l’on entend par Etat fédéral. Celui-ci se conçoit comme «un Etat à étages où, au rez-de-chaussée, se trouvent des Etats fédérés ou Etats membres, et, au premier niveau ou étage l’Etat fédéral lui-même». Il est, par conséquent, un Etat fondamentalement composé, contrairement à l’Etat unitaire, qui est simple. Dans cet Etat, il existe une pluralité d’ordres politiques et constitutionnels : l’ordre fédéral et les ordres des entités fédérées. Par contre, dans un Etat unitaire, il existe un seul ordre constitutionnel applicable sur l’ensemble du pays. Cet Etat peut être déconcentré ou décentralisé. Une partie de la doctrine considère aussi le régionalisme constitutionnel comme une variante de l’Etat unitaire. Il s’agit, semble-t-il, d’une décentralisation territoriale, non simplement de nature administrative, mais davantage de caractère politique et qui est régie par l’unique constitution applicable à l’ensemble du pays.

Quant à l’Etat fédéral, il peut être constitué soit par association des Etats anciennement souverains les uns vis-à-vis des autres,  soit par désagrégation d’un Etat jadis unitaire. Mais, si l’on prend en compte la situation antérieure au 30 juin 1960, on peut affirmer que l’Etat fédéral mis en place par la Constitution de Luluabourg résulte d’un fédéralisme par dissociation. On en cherchera d’abord les bases dans cette Constitution (A) avant de voir, face à l’autonomie consacrée au profit des provinces, comment le constituant a voulu protéger l’Etat fédéral contre les tendances séparatistes telles qu’elles avaient été connues au lendemain de l’indépendance de la RDC (B).

A. Les bases constitutionnelles du nouvel Etat fédéral congolais

La Constitution de Luluabourg ne comporte, dans son corps, aucune mention de fédéralisme. Toutefois, c’est une Constitution qui a été élaborée en deux versions, la seconde étant précisément celle usant d’une terminologie fédérale et constituant l’annexe à la première version. Aux termes de l’article 178, alinéa 1, de cette Constitution, «La terminologie correspondante aux structures politiques qui sont organisées par la présente Constitution, sera utilisée dans les actes officiels, à partir de la troisième législature suivant l’entrée en vigueur de la présente Constitution». 

Cette stratégie de l’usage transitoire d’une terminologie d’un Etat unitaire était justifiée par le souci de ne pas faire songer à un régime fédéral, «dans le but d’apaiser les esprits». Car, en effet, certains membres de la Commission constitutionnelle de Luluabourg avaient relevé «qu’à la suite de la campagne électorale de 1960, une partie de la population confondait la fédération avec la confédération, voire même avec la sécession ; cette partie de la population pourrait, d’après ces membres de la Commission, voter contre le projet de Constitution lors du référendum, uniquement parce que le projet de Constitution contiendrait une terminologie propre au régime fédéral». Tout ceci dénote, incontestablement, que l’option pour le fédéralisme n’avait pas été facilement levée en face de la bataille rangée des partisans de l’Etat unitaire.      

Ce faisant, il faut avouer que le nouveau fédéralisme congolais, à l’instar de n’importe quelle forme d’Etat fédérale, a été constitutionnellement articulé autour de deux principes de base : l’autonomie des provinces (1) et leur participation à l’exercice du pouvoir fédéral (2).

1. L’autonomie des provinces

Aux termes de l’article 4 de la Constitution de Luluabourg, la République démocratique du Congo était composée de 21 provinces autonomes et de la ville de Léopoldville, la capitale du pays. Le nombre des provinces ainsi consacrées dans la Constitution était un héritage du découpage territorial opéré par les lois du 9 mars et du 27 avril 1962, modifiant l’article 7 de la Loi fondamentale concernant le nombre des provinces et fixant les critères de leur création. A cette époque, on les appelait d’ailleurs des «provincettes», car, créées sur le papier et avec de tailles relativement réduites, elles n’étaient pas néanmoins devenues effectives.

 En effet, quelle qu’en fût la superficie, toutes les provinces jouissaient d’une égale autonomie, dans les limites fixées dans la Constitution, vis-à-vis du pouvoir fédéral. Elles détenaient chacune une personnalité juridique propre et étaient érigées, par conséquent, en entités politiques distinctes de l’Etat fédéral. Cette autonomie doit se comprendre, à ce stade, au moins sous trois aspects principaux.

En premier lieu, chaque province avait le droit de disposer de sa propre constitution. La ville de Léopoldville, elle, était dotée d’un statut particulier régi par une loi organique nationale et relevant entièrement du pouvoir central. Par l’attribution de ce statut spécial à la capitale, le Constituant avait voulu par là «mettre…le siège des principales institutions centrales à l’abri des répercussions des fluctuations politiques qui pourraient affecter les autorités de la province où serait établie la capitale». Il avait également voulu 
« écarter la possibilité d’un conflit entre le pouvoir central et les autorités de la province où serait située la capitale».

De leur côté, les provinces avaient le droit de procéder, selon leur gré, à leur propre organisation administrative. Contrairement à la Loi fondamentale relative aux structures du Congo, la dénomination des entités administratives à l’intérieur des provinces était uniformisée, conformément à l’article 100 de la Constitution. Ces entités pouvaient être, sans aucun doute, soit déconcentrées soit décentralisées. A vrai dire, il n’y pas d’antinomie entre ces formes d’organisation administrative et le fédéralisme, tout comme il n’y en a pas entre la déconcentration et la décentralisation ; et l’on peut évidemment concevoir aussi bien une «déconcentration dans la décentralisation» qu’une déconcentration et une décentralisation dans le fédéralisme. 

En deuxième lieu, l’autonomie se lit à travers la répartition par la Constitution fédérale des compétences entre les provinces et l’Etat fédéral. En l’espèce, cette répartition des compétences découle de ses articles 48, 49 et 50. L’article 48 détermine les compétences exclusives de la République fédérale ; l’article 49 celles qui peuvent être concurremment exercées par l’Etat et les provinces ; tandis que l’article 50 fixe les compétences exclusives, propres aux provinces. En cas de conflit de compétence entre les provinces et l’Etat fédéral, il appartient à la Cour constitutionnelle de régler ce litige.

Grosso modo, parmi les compétences dévolues à la République fédérale figurent des matières rattachées aux prérogatives souveraines de l’Etat : affaires étrangères et diplomatie, défense nationale et monnaie. C’est pour ainsi dire que seule la République fédérale bénéficiait de la personnalité juridique internationale, les membres de la Commission constitutionnelle ayant voulu  par là «écarter la possibilité de représentation des provinces à l’étranger». Il convient d’y ajouter  notamment la police nationale, la police de la capitale, la sûreté extérieure ainsi l’enseignement supérieur et universitaire.

Par ailleurs, dans les compétences qui sont les leurs, les provinces jouissaient aussi, en tant qu’entités fédérées autonomes, d’un pouvoir exclusif de décision et étaient affranchies, dans l’exercice de ces compétences, d’un quelconque contrôle de tutelle de la part du pouvoir fédéral. Relevaient particulièrement de ces compétences les matières ci-après : les institutions politiques et administratives provinciales, la loi électorale provinciale, la police provinciale et l’enseignement primaire et secondaire.
 
Par contre, comme l’indique le professeur Ntumba-Luaba Lumu, l’exercice des compétences partagées entre l’Etat fédéral et les provinces est normalement guidé par le principe de subsidiarité. On entend par là que «l’Etat fédéral ne dispose que des compétences qu’il est à même d’exercer plus efficacement que les collectivités fédérées en raison de leur nature ou des effets escomptés».  Ces compétences concernaient notamment : la mise en œuvre et la sauvegarde des droits fondamentaux consacrés par la Constitution, le droit civil et le droit coutumier, l’exécution des mesures sur la police des étrangers, la recherche scientifique ainsi que les institutions de recherche scientifique.

Enfin, en troisième lieu, l’autonomie des provinces était consacrée sur le plan organique et financier. 

En effet, au niveau des organes, chaque province avait été dotée d’institutions propres, à savoir : le Gouvernement provincial et l’Assemblée provinciale. 

Le Gouvernement provincial est l’organe exécutif de la province, composé d’un gouverneur de province ainsi que des autres membres (dits simplement membres du Gouvernement provincial et non ministres provinciaux) dont le nombre ne peut être supérieur à six.

Le Gouverneur de province, autrefois appelé «Président du gouvernement provincial» sous le régime de la Loi fondamentale relative aux structures du Congo, jouissait d’un dédoublement fonctionnel. Il était à la fois chef de l’exécutif provincial et représentant du Président de la République dans la province. A ce dernier titre, le Gouverneur dirige les services administratifs nationaux qui existent dans la province et les relations qu’appelle la coordination entre les institutions centrales et provinciales. Il est élu par l’Assemblée provinciale en son sein ou en dehors d'elle, à la majorité des trois quarts de ses membres aux deux premiers tours. Au troisième tour, seuls restent en compétition, les deux candidats qui ont obtenu le plus grand nombre de voix au deuxième tour et l’élection a lieu à la majorité des deux tiers de l’Assemblée. Si, en toutes hypothèses, le Gouverneur de province n’est pas élu dans un délai d’un mois à compter de la date d’ouverture du scrutin, l’état d’urgence est proclamé par le Président de la République et ne prend fin que lorsque le Gouverneur est élu. En pareil cas, et dans les autres cas visés à l’article 101, alinéa 3, le Président de la République désigne un comité présidé par un Haut Commissaire de la République, chargé de diriger la province. 

En tout état de cause, le Gouverneur de province est investi par le Président de la République devant lequel il prête le serment suivant : «Je jure d’observer la Constitution de la République démocratique du Congo, ainsi que les lois nationales et provinciales prises conformément à cette Constitution et remplir loyalement et fidèlement les fonctions qui me sont confiées». 

En sa qualité de chef de l’exécutif provincial, le Gouverneur dirige la politique de la province en collaboration avec l’équipe gouvernementale qu’il préside. Il nomme les membres du Gouvernement provincial au sein ou en dehors de l’Assemblée provinciale ; mais, celle-ci procède à l’approbation de leur nomination avant d’entrer en fonction. De plus, le Gouverneur de province n’est pas responsable devant l’Assemblée provinciale, tout comme les membres de son Gouvernement ne sont responsables que devant lui.  Ceci ne veut pas dire, toutefois, que le Gouvernement provincial échappent au contrôle de l’Assemblée provinciale. Bien au contraire, elle contrôle le Gouvernement provincial au moyen de la question orale ou écrite, l’interpellation, l’audit par les commissions, la commission d’enquête, l’avertissement ou la remontrance. Ce contrôle ne pouvait, cependant, aboutir au renversement de l’équipe gouvernementale par le vote d’une motion de censure ou d’un de ses membres par le vote d’une motion de défiance.

L’Assemblée provinciale est, quant à elle, l’organe délibérant de la province. Elle est composée des conseillers provinciaux et non des députés provinciaux, qui représentent chacun toute la province. Leur nombre ne peut être inférieur à quinze, étant entendu que le plafond est fixé par la loi électorale provinciale. Cette situation relève une large liberté laissée aux provinces d’organiser leurs propres institutions par leurs propres législations. En fixant à quinze au minimum le nombre des conseillers provinciaux, le constituant avait voulu «écarter le risque de voir l’Assemblée n’être qu’un petit cercle d’amis». Du reste, on compte parmi eux des conseillers provinciaux élus au suffrage universel direct et au scrutin secret ainsi que des conseillers provinciaux cooptés par leurs pairs élus, parmi les notables et les chefs coutumiers et dont le nombre est égal au cinquième des conseillers élus sans toutefois être inférieur à trois.

En sa qualité d’organe délibérant de la province, l’Assemblée provinciale adopte son règlement d’ordre intérieur, la Constitution et les lois provinciales. Pour cela, elle constituait à la fois le pouvoir constituant et l’organe législatif en province. Néanmoins, elle pouvait, soit de sa propre initiative, soit à la demande du Gouverneur de province, déléguer à celui-ci par une loi l’exercice du pouvoir législatif provincial pour certaines matières déterminées et pour une durée qu’elle devait fixer. En ce cas, le Gouverneur devait agir par voie d’arrêté-loi, ayant force de loi provinciale, délibéré en Conseil du Gouvernement provincial. Cette délégation de pouvoirs pouvait à tout moment être modifiée ou retirée par l’Assemblée provinciale. En tout état de cause, celle-ci ne pouvait pas lui déléguer de son pouvoir constituant en province, si bien que l’on ne saurait imaginer que le Gouverneur ait eu à prendre des arrêtés-lois ayant la force d’une loi constitutionnelle provinciale.  Aussi, par un arrêté-loi, le Gouverneur avait le droit de prendre, en cas d’urgence dûment constatée, les mesures législatives qu’imposait à la province une loi nationale, un décret-loi ou une ordonnance, si deux rappels successifs à l’Assemblée étaient restés sans suite.

Une fois adoptées, les lois provinciales sont promulguées par le Gouverneur de province dans les dix jours de leur transmission au Gouvernement provincial par le Président de l’Assemblée. Elles sont revêtues du sceau de la province et publiées immédiatement après leur promulgation au Journal officiel de la province, comme c’est le cas aussi des arrêtés-lois. Leur exécution est assurée par le Gouverneur qui agit alors par voie d’arrêté. Il agit de la même façon pour faire des règlements de police et d’organisation interne de l’administration provinciale.

En définitive, sur le plan de l’autonomie financière, l’article 140 de la Constitution de Luluabourg  prévoit que «Les finances de la République et des provinces sont distinctes». Il était même prévu que les provinces où il n’existait pas de succursale ou agence de la Banque nationale pouvait confier la garde de leurs fonds à une autre banque. De plus, la Constitution répartissait les ressources entre les provinces et l’Etat fédéral notamment à partir de ses articles143 à 147. Mais pour en concrétiser l’application, une Commission nationale des finances fut instituée et ayant pour tâche de faire des recommandations au Président de la République en ce qui concerne «la répartition entre la République et les provinces du produit des impôts qu’elles partagent et l’attribution aux diverses provinces de la part qui leur revient». Et pour enrayer le déséquilibre financier entre les diverses provinces, la Constitution n’avait pas prévu une caisse de péréquation comme c’est le cas de la Constitution du 18 février 2006, conformément à son article 181. Elle dispose seulement, à son article 149, que chaque province doit assurer elle-même l’équilibre de son budget ordinaire ; cependant que, dans des cas exceptionnels et pour des raisons dûment justifiées, le Parlement national peut, par une loi, accorder une aide financière à une province pour équilibrer le budget ordinaire de celle-ci. Cette aide financière est qualifiée, par ailleurs, de subventions accordées par l’Etat fédéral à une province. En cette matière,  il appartient à nouveau à la Commission nationale des finances de faire des recommandations au Président de la République concernant «les principes sur lesquels le Gouvernement central doit se baser lorsqu’il envisage d’accorder les subventions à une province en application de l’article 149». Et en fin de compte, sur proposition du Président de la République, le Parlement pouvait, par une loi, autoriser l’intervention de la République dans les dépenses d’investissement d’une province.

Telle est la quintessence de l’articulation du principe de l’autonomie sur lequel était partiellement fondé le fédéralisme institué par la Constitution du 1er août 1964. Comme on peut le constater, il y a eu donc une superposition institutionnelle entre les provinces et la République fédérale : au Gouvernement provincial et à l’Assemblée provinciale se superposent un pouvoir exécutif et un parlement national. Mais il n’existait qu’un seul pouvoir judiciaire, les provinces étant formellement dépourvues de la liberté d’avoir chacune une organisation judicaire spécifique. Les cours et tribunaux ne pouvaient être institués que par une loi nationale ; de même, seule une loi nationale était compétente pour régler leurs organisation, compétence et procédure. Si l’on ajoute à cette situation l’interventionnisme du pouvoir central dans les finances, la gestion politique et administrative des provinces ou la privation de celles-ci du droit d’entretenir des relations avec l’étranger, on peut alors affirmer que le constituant avait mis en place un fédéralisme limité ou, à tout le moins, un fédéralisme à «tendance unitaire». Encore faut-il examiner, cependant, la participation des provinces à l’exercice du pouvoir fédéral.

2. La participation des provinces à l’exercice du pouvoir fédéral

En réalité, l’Etat fédéral et les entités fédérées sont enchaînées l’un à l’autre et concourent à la vie de la fédération. La doctrine admet que le principe de participation est dominé par une double nécessité : «d’une part, celle de maintenir une certaine parité entre les collectivités fédérées, quelles que soient les différences qui existent entre elles, d’autre part et surtout celle de leur accorder des possibilités d’intervention à l’intérieur à l’égard des rouages essentiels du pouvoir politique fédéral (législatif et exécutif), ainsi que de contrôle à l’égard du pacte fédéral». Il s’en suit que trois hypothèses sont à envisager s’agissant de la participation des provinces à l’exercice du pouvoir fédéral : leur représentation au sein du parlement fédéral, leur participation au pouvoir exécutif fédéral ainsi qu’aux procédures de révision de la constitution fédérale.

En ce qui concerne le législatif fédéral, il convient de souligner qu’il est bicaméral. Comme dans tous les Etats fédéraux, il existe à côté de la chambre basse du parlement, la Chambre des députés, que l’on qualifiait de «Chambre des Représentants» sous l’empire de la Loi fondamentale, une chambre haute sous le nom du Sénat. C’est au sein de celui-ci que les provinces ainsi que la ville de Léopoldville étaient égalitairement représentées en raison de six sénateurs par entité. Il en résulte que la Constitution n’avait pas institué un fédéralisme asymétrique, consacrant un traitement différencié des entités qui se trouvent dans une même situation de droit. Autrement dit, la représentation des provinces au Sénat n’était pas fonction du poids démographique (situation de fait) de chacune d’entre elles, pratiquement comme aux Etats-Unis d’Amérique (USA), où chaque Etat fédéré n’a droit qu’à deux représentants au Sénat américain.

 Au total, le Sénat congolais de cette époque était donc composé de 132 sénateurs, étant entendu que ceux représentant les provinces étaient élus au suffrage indirect par les assemblées provinciales.

S’agissant de la participation au pouvoir exécutif fédéral, on peut dire qu’il s’agit plutôt davantage d’une participation à la désignation du titulaire de ce pouvoir exécutif qu’une participation directe à son exercice. A vrai dire, le véritable titulaire de ce pouvoir fut le Président de la République, puisque la Constitution de Luluabourg avait institué un régime politique présidentiel, contrairement à la Loi fondamentale qui conférait l’essentiel des pouvoirs exécutifs au Premier ministre dans le cadre d’un régime parlementaire.

 En effet, le Président de la République est élu, aux termes de l’article 55 de la Constitution de Luluabourg, pour un mandat de cinq ans au suffrage universel indirect par un corps des grands électeurs, composé des membres du Parlement (députés et sénateurs), de la ville de Léopoldville ainsi que des assemblées provinciales. Il va de soi que les membres des assemblées provinciales devaient voter dans le chef-lieu de la province qu’ils représentaient, alors que le reste du corps électoral étaient tenus à le faire dans la capitale. 

Dans le cadre de ses fonctions, le Président de la République détenait notamment la compétence de négocier et de ratifier les traités et accords internationaux au nom de la République. Cependant, deux dispositions importantes viennent associer les provinces à l’exercice de cette prérogative. La première est de type offensif, puisqu’elle permet au Gouverneur de province ou au Président de l’Assemblée provinciale de saisir la Cour constitutionnelle aux fins de la voir déclarer qu’un traité comporte une ou plusieurs clauses contraires à la Constitution. Dans ce cas, la ratification ne peut intervenir qu’après la révision de la Constitution, à laquelle, on va le voir, les provinces concourent largement. La seconde, de type défensif, c’est le droit de consultation qui résulte de l’article 8, alinéa 4 de la même Constitution. Selon cette disposition, «Lorsqu’un traité ou un accord international affecte les intérêts d’une province, le Gouvernement de la province intéressée doit être consulté avant qu’il ne soit conclu». On doit néanmoins regretter que le Constituant n’ait pu prévoir les modalités de réalisation de cette consultation. Etait-il question de requérir l’avis du Gouvernement provincial ou de lui faire participer au processus de négociation du traité international ? Si l’on devait requérir un tel avis, quelle aurait été sa force juridique à l’égard du Gouvernement central ? Se serait-il agi d’un avis favorable, liant l’Exécutif fédéral ? 

Il semble que la voie de l’avis favorable des provinces n’avait pas convaincu la majorité de la Commission constitutionnelle de Luluabourg, surtout parce que, d’après l’article 48 de la Constitution, la conclusion des traités et accords internationaux relevait de la compétence exclusive du pouvoir fédéral. Dans ce cas, on peut alors dire que la consultation dont il est question ne pouvait se limiter qu’à un devoir d’information aux fins que la province intéressée fasse valoir ses remarques et observations sur le traité dont la conclusion était projetée. C’est ainsi que Marcel Lihau, Secrétaire de la Commission constitutionnelle gouvernementale, a dû expliquer que cette obligation de consultation n’était prévue que «dans le but d’assurer une coopération étroite entre le pouvoir central et les provinces dans l’application du traité, dans le but également d’obliger le Gouvernement central à s’éclairer avant de prendre un engagement international, et enfin dans le but de respecter l’autonomie des provinces».

En ce qui concerne le contrôle de la Constitution fédérale, les provinces avaient reçu le pouvoir de participer à la procédure de révision constitutionnelle. Ceci est une prérogative importante étant donné que, d’une part, elle confirme l’option de la forme de l’Etat fédérale levée par le constituant de Luluabourg et, d’autre part, elle protège, à sa manière, l’autonomie reconnue aux provinces dans le «Pacte fédéral».
 
Pouvaient également participer à la révision constitutionnelle, à côté des provinces, le Président de la République, la Conférence des gouverneurs et les deux chambres du Parlement. Ensemble, ils constituaient le pouvoir constituant dérivé. 

S’agissant de la participation des provinces, elle était assurée par les assemblées provinciales. Ces dernières pouvaient initier, à un quart de leur nombre, soit au moins six assemblées provinciales sur 21, une révision constitutionnelle, à l’instar du Président de la République, de la Conférence des gouverneurs ou de chaque chambre du Parlement. Cependant, une révision n’était pas pour autant facilement acquise. Certains articles, qui formaient le «Pacte fédéral» proprement dit et qui garantissaient l’autonomie provinciale d’une manière directe, ne pouvaient être modifiés que si la décision de révision des chambres du Parlement (Chambre des députés et Sénat) adoptée à la majorité qualifiée de deux tiers au moins par chacune d’entre elles, recueillait aussi l’approbation de deux tiers au moins de toutes les assemblées provinciales. La révision ainsi approuvée, une fois entrée en vigueur, liait néanmoins toutes les provinces, y compris celles dont les assemblées ne l’auraient pas adoptée.
Les articles dont la révision était soumise à l’approbation des assemblées provinciales étaient limitativement énumérés par la Constitution, à son article 176, alinéa 2. Il s’agissait de la section 1ère du titre 1er ; des titres II et III ; des articles 54 à 57, 60, 62 à 70, 71 à 74 (alinéa 2), 76, 78, 90, 92, 95, 97, 99 ; du titre V ; de la section 1ère du titre VI ; du titre VII ; des articles 142, 143, 145 à 148, 151 à 153, 162 ainsi que des titres XI et XIII.

Tout ceci montre que le constituant avait élaboré une constitution rigide, dont la révision était subordonnée à des conditions drastiques, voire à une procédure plus rigoureuse que celle qui était prévue pour la modification des lois ordinaires et organiques. Il semble donc avoir été vivement préoccupé par la stabilité de son œuvre, par la recherche de la stabilité des institutions qu’il avait créées. Comme si cela ne suffisait pas, le constituant allait combiner cette quête de la stabilité par des garanties supplémentaires pour la protection de l’Etat fédéral contre une éventuelle tendance à la scissiparité d’une province qui, au motif d’un alibi du non-respect du «Pacte fédéral» à son égard, aurait été tenté de se séparer de lui, orchestrant une désintégration de la fédération. Aussi convient-il de nous arrêter un instant sur l’examen de ces garanties sur lesquelles reposait partiellement, d’un point de vue juridique, la réussite du fédéralisme consacré par la Constitution du 1er août 1964.

B. La protection de l’Etat fédéral contre les tendances séparatistes

Deux principaux mécanismes ont été institués par le constituant en vue de protéger la fédération des tendances de scissiparité. Il s’agit avant tout du principe de l’indivisibilité de l’Etat fédéral (1). Il s’agit aussi de la mise en place d’un pouvoir exécutif fort au niveau central, capable d’agir avec efficacité sur l’ensemble du pays sans avoir à être paralysé par des fluctuations du jeu politique qui pouvait résulter de l’état des rapports entre le Gouvernement et le Parlement. C’est à ce stade que la Constitution de Luluabourg marque une autre distinction fondamentale avec la Loi fondamentale relative aux structures du Congo. Au lieu d’instituer un régime politique de type parlementaire, elle a plutôt consacré un fédéralisme dans un régime de type présidentiel (2).

1. Le principe de l’indivisibilité de l’Etat fédéral

Ce principe est posé à l’article 1, alinéa 1, de la Constitution du 1er août 1964, aux termes duquel : «La République démocratique du Congo constitue, dans ses frontières du 30 juin 1960, un Etat…indivisible…». De là, on peut se rendre compte que la raison d’être d’une telle prescription est la protection de l’unité territoriale de l’Etat contre des entreprises de démembrement d’origine interne. En d’autres mots, cette disposition exclut le droit à la sécession, mais non pas la possibilité de cession et d’échange de territoire par voie de traités ou d’accords internationaux, aux conditions fixées par la Constitution de la République. Aussi a-t-elle été assortie de plusieurs obligations constitutionnelles à charge respectivement de quiconque, des autorités publiques et de chaque Congolais à titre individuel.

Tout d’abord, il était interdit à toute personne de porter atteinte à l’intégrité du territoire de la République. Ensuite, conséquence logique de cette obligation, la Constitution  prohibe le fait d’organiser des formations militaires, paramilitaires ou d’entretenir des milices privées ou une jeunesse armée ou subversive contre l’Etat congolais. Enfin, toutes les autorités publiques, aussi bien nationales que provinciales avaient reçu l’obligation de défendre l’intégrité du territoire national. Le Président de la République en assurait la première responsabilité, à tel point que, pour marquer la solennité de cette obligation dans son chef, le constituant l’avait fait figurer dans le texte du serment qu’il était tenu de prêter avant d’entrer en fonction, conformément à l’article 56 de la Constitution.

Bien entendu, il n’y a pas de contradiction entre le principe de l’indivisibilité de la République et le fédéralisme. Si l’indivisibilité interdit le droit à la sécession, en revanche, le fédéralisme vise au maintien de l’unité de la République dans la diversité, ainsi que l’atteste, de manière frappante, le préambule de la Constitution du 1er août 1964. A son paragraphe 3, il précise : « [Nous, Peuple congolais], affirmant notre détermination de consolider notre unité nationale dans le respect de nos particularités régionales, en vue de promouvoir, dans la voie de la justice, notre bien-être matériel, notre épanouissement moral et spirituel, [déclarons solennellement adopter la présente Constitution]». Il en résulte que le respect des particularités régionales était considéré comme une condition de la préservation de l’unité nationale et de l’indivisibilité territoriale de l’Etat.  

C’est cette unité qui a pourtant été ébranlée sous l’empire de la Loi fondamentale, alors que l’indivisibilité de l’Etat et le fédéralisme étaient tout autant consacrés par elle. Il faut cependant avouer que le chaos qui a régné dans tout le pays à partir du 5 juillet 1960 était dû principalement à des causes internationales qui, entremêlées par la suite avec des causes endogènes, ont donné lieu à une crise congolaise multiforme, plaçant le pays au bord de l’implosion.

Sur le plan politique, le président Kasavubu révoqua, le 5 septembre 1960, son premier ministre Lumumba. Cependant, ce dernier, ayant refusé sa révocation, destitua, à son tour, le Président de la République. Les deux personnalités furent, par la suite, neutralisées par le chef d’état-major de l’armée, le colonel Mobutu. Un Conseil des commissaires généraux, sous la présidence de Bomboko, fut mis en place. Le 2 décembre suivant, Lumumba fut arrêté sous l’ordre de Mobutu avant de mourir, officiellement, le 17 janvier 1961. 

Sur le plan militaire, le Katanga fit sécession, sous la houlette de Moise Tshombe, depuis le 11 juillet 1960. Quelques jours plus tard, le Sud-Kasaï lui avait emboîté le pas sous la conduite de Kalonji. Il en a résulté une partition de fait du pays en quatre parties : le Katanga, le Sud- Kasaï, Léopoldville et Stanleyville. Il a fallu attendre l’intervention de l’Organisation des Nations unies (ONU), à travers l’ONUC, pour que le pays soit totalement réunifié.
Cette fois-ci, avec la Constitution de Luluabourg, le constituant a dû taper autrement le dosage de l’organisation politique du pays. D’une part, pour faciliter la coordination de la politique des provinces et pour renforcer  l’unité du pays, il fut institué la conférence des gouverneurs. Elle se réunit au moins une fois par an sur convocation du Président de la République, son président. D’autre part, le constituant a maintenu le fédéralisme, mais dans le régime politique de type présidentiel, et qu’il convient maintenant d’analyser brièvement.

2. Le fédéralisme dans un régime de type présidentiel

L’instauration d’un régime politique présidentiel est, à notre avis, la plus grande innovation apportée par la Constitution de Luluabourg dans l’organisation des pouvoirs d’Etat. 

Théoriquement, on entend par  régime politique «l’agencement ou articulation entre les différentes institutions politiques …, leur niveau d’intervention ainsi que leurs attributions respectives dans la gestion du pouvoir au sein de l’Etat». Selon les traits présentés, on distingue, outre les régimes de confusion de pouvoirs, le régime présidentiel, le régime parlementaire et le régime semi-présidentiel. Si l’on s’en tient uniquement au régime présidentiel, on peut dire que c’est un régime dans lequel «l’exécutif (généralement monocéphale et élu au suffrage universel) ne peut dissoudre le parlement et où le parlement ne peut renverser l’exécutif». Dans ce régime, le véritable titulaire du pouvoir  exécutif est le Président de la République, chef du gouvernement et dont les membres ne sont responsable que devant lui, de telle sorte que le parlement et l’exécutif détiennent chacun une réelle «indépendance» l’un vis-à-vis de l’autre. Aussi le qualifie-t-on de régime de séparation rigide des pouvoirs. 

En effet, la Constitution de Luluabourg a institué un exécutif bicéphale, composé du Président de la République et d’un Premier Ministre qu’il nomme et peut relever de ses fonctions. Il nomme également les autres membres du Gouvernement, mais sur proposition du Premier ministre, et peut mettre fin aux fonctions d’un ou de plusieurs d’entre eux. Tous les membres du Gouvernement ne sont responsables que devant lui. Cependant, le Président de la République doit soumettre l’acte de leur nomination à l’approbation du Parlement (Chambre des députés et Sénat) réuni en Congrès. De même, tout nouveau membre nommé par le Président de la République pour faire partie  d’une équipe ministérielle en faveur de laquelle le Congrès a donné son approbation n’entre en fonction qu’après l’approbation de sa nomination par la Chambre des députés. 

En sa qualité de Chef de l’exécutif central, le Président de la République fixe le cadre de l’action du Gouvernement, veille à son application et informe le Parlement de son évolution. En plus, il assure l’exécution des lois nationales et fait les règlements nationaux de police et d’organisation interne de l’administration centrale. Dans ces cas, il exerce son pouvoir par voie d’ordonnances ou de décrets. Et en cas de délégation par la loi de l’exercice du pouvoir législatif par le Président de la République, il agissait alors par voie de décrets-lois ou d’ordonnances-lois. Tous ces actes devaient cependant être délibérés en Conseil des ministres, dont il était le président.

Bref, il réunissait entre ses mains l’essentiel du pouvoir exécutif et participait, sous certaines conditions, au pouvoir législatif. Donc, la Constitution de Luluabourg avait mis en place un régime présidentiel très fort, alors que le Président de la République jouissait d’une légitimité limitée en raison de son élection seulement au second degré. Le constituant semblait avoir ainsi corrigé «les imperfections» de la Loi fondamentale, si bien qu’on peut valablement affirmer que la consécration du fédéralisme visait à maintenir l’unité du pays dans la diversité, alors que le régime présidentiel visait à doter la République d’un exécutif fédéral suffisamment fort pour lutter, le cas échéant, contre des velléités séparatistes qui auraient pu avoir lieu dans une province donnée. Il reste que, davantage, toutes les provinces étaient soumises au contrôle juridictionnel du pouvoir fédéral.

II. LE CONTROLE JURIDICTIONNEL DU POUVOIR FEDERAL SUR LES PROVINCES

Les développements précédents ont permis de comprendre que l’un des points d’achoppement des débats au cours de l’élaboration de la Constitution de Luluabourg était la recherche de l’équilibre entre l’autonomie accordée aux provinces et le maintien de la stabilité des institutions  ainsi que de l’unité de la République. D’aucuns ne voulaient d’ailleurs pas entendre parler des «provinces autonomes» à l’article 4 de la Constitution, prétextant que cela aurait signifié une autonomie totale desdites provinces, en déphasage totale du pouvoir central. Mais heureusement, en contrepartie de cette autonomie, de nombreux mécanismes furent institués en vue de consolider l’unité du pays et permettre à ce dernier d’avoir un regard sur la gestion des affaires publiques en provinces.

Une première catégorie de ces mécanismes a été déjà envisagée : principe de l’indivisibilité, régime politique présidentiel, l’investiture des gouverneurs de provinces par le Président de la République, Conférence des gouverneurs de provinces et Haut Commissaire de la République. Il est maintenant question de voir une seconde catégorie de ces mécanismes. Cette fois-ci, ils sont de nature juridictionnelle, étant entendu que la création, l’organisation et le fonctionnement des cours et tribunaux relèvent de la compétence exclusive du pouvoir fédéral.

L’objectif poursuivi par le constituant, en subordonnant les provinces au contrôle juridictionnel fédéral, est clair. Il s’agit de sa volonté à faire respecter l’ordre constitutionnel établi : respect de la répartition des compétences entre les provinces et l’Etat fédéral, respect de la primauté du droit national sur le droit provincial et respect global de la Constitution et des lois de la République par toutes les autorités provinciales. Dans tous ces cas, il s’en suit que ce contrôle portait aussi bien sur les actes juridiques pris par les provinces que sur les personnes qui en assuraient la gestion. Le contrôle sur ces actes s’opère au moyen des techniques diverses, qui varient en fonction de la nature de l’acte en cause. On verra ces techniques (B), mais après avoir procédé à l’identification des juridictions de contrôle (A).

A. Les mécanismes de contrôle

Trois juridictions de contrôle ont été mises en place par le constituant du 1er 1964. Il s’agit d’abord de la Cour constitutionnelle et de la Cour suprême de Justice (1). Il s’agit aussi de la Cour des comptes, à laquelle il convient d’ajouter, en raison de la nature de sa fonction, le Conseil de législation (2).

1. La Cour constitutionnelle et la Cour suprême de Justice

Il faut reconnaître que la Constitution de Luluabourg marque une différence notable avec la Loi fondamentale relative aux structures du Congo à propos de juridictions supérieures au sommet du pays. Celle-ci avait plutôt institué une Cour de cassation et une Cour constitutionnelle. En attendant leur installation effective, les compétences de toutes ces deux juridictions étaient provisoirement confiées à des juridictions belges, à savoir respectivement la Cour de cassation de Belgique et le Conseil d’Etat.  De plus, le Cour constitutionnelle qui devait être installée comprenait trois chambres : la chambre de constitutionnalité, la chambre des conflits et la chambre d’administration. Toutes ces subtilités n’ont pas été retenues dans la Constitution de Luluabourg. 

La Cour suprême de Justice, créée en vertu de son article 125, était simplement composée d’une section judiciaire et d’une section administrative. De ce point de vue, on peut dire qu’elle constituait l’ancêtre de l’actuelle Cour suprême de Justice, mais en voie de disparition conformément à la Constitution du 18 février 2006. 

Quant à la Cour constitutionnelle, composée de douze conseillers nommés par le Président de la République pour un mandat de neuf ans, elle ne pouvait plus statuer en matière administrative, contrairement à la chambre d’administration de la Cour constitutionnelle instituée par la Loi fondamentale. Sa compétence était notamment réduite au contentieux de conflit de compétences et au contrôle de constitutionnalité des actes. Aussi, la Cour constitutionnelle devait être installée endéans une période de douze ans suivant l’entrée en vigueur de la Constitution. En attendant,  ses compétences étaient transitoirement dévolues à la Cour d’appel de Léopoldville. Par contre, la Constitution ne précisait pas le délai endéans lequel la Cour suprême de Justice devait être opérationnelle. Elle prévoyait seulement, à son article 198, qu’en attendant qu’elle fût légalement instituée, ses compétences  étaient confiées, en partie, aux différentes cours d’appel de la République. En particulier, il s’agissait de l’exercice de sa compétence prévue à l’article 109 de la Constitution et qui se rapportait à son pouvoir de juger en matière pénale, en premier et dernier ressort, pour infraction de droit commun, les gouverneurs de provinces ainsi que les membres de gouvernements provinciaux. Malheureusement, on peut regretter que la Constitution n’ait pas indiqué la juridiction compétente pour exercer les autres compétences de cette Cour, à savoir notamment le contentieux en matière administrative (en appel ou en premier et dernier ressort) ainsi que l’examen des pourvois en cassation contre les décisions rendues en dernier ressort par la section judiciaire des cours d’appel ou par les tribunaux.

Pour expliquer cette différence de traitement entre la Cour constitutionnelle et la Cour suprême de Justice, le Secrétaire de la Commission constitutionnelle avait précisé : «… contrairement à la Cour constitutionnelle, le titre concernant le pouvoir judicaire abandonne au législateur ordinaire le soin de fixer la compétence des cours et tribunaux, y compris la Cour suprême de Justice…Il appartient au Président de la République, en attendant la réunion des Chambres, d’organiser par décret-loi la Cour suprême de Justice et de fixer les conditions de nomination à cette Cour». Faute d’avoir des précisions sur des mesures prises ultérieurement par le Président de la République et, par la suite, par le Parlement pour faire fonctionner la Cour suprême de Justice, l’on ne peut parler de ses compétences que suivant les règles principales dégagées dans la Constitution, en tant qu’une juridiction qui était appelée à exercer un contrôle sur les provinces.

2. La Cour des comptes et le Conseil de législation

La Cour de compte fut un organisme spécialisée qui a pour vocation de contrôler l’exécution de la loi de finance et plus précisément l’activité des comptables publics dans les différents services de l’Etat et des provinces. La Constitution du 1er août 1964 l’avait instituée en vertu de son article 153. Elle devait être composée des conseillers nommés en concurrence de la moitié, par chacune des Chambres et dont le mandat devait être de six ans et renouvelable.  

Dotée d’une compétence limitée à l’examen de la régularité des comptes, la Cour des comptes ne devait pas juger les personnes (ordonnateurs et comptables). C’est ainsi que la Constitution de Luluabourg avait prévue qu’elle avait pour mission :

a)	d’examiner et de liquider les comptes de l’administration centrale et des administrations provinciales ainsi que les comptes de tous les comptables envers le trésor de la République et le trésor des provinces ;
b)	de contrôler les comptes des établissements publics de la République et des provinces ainsi que les comptes des autres organismes et association de droit public.

Par conséquent, elle devait s’assurer que les crédits ouverts pour les divers articles de dépenses n’avait pas été dépassés et que, le cas échéant, les budgets additionnels et les dépenses supplémentaires avaient été approuvés conformément à la loi. De même, elle devait arrêter les comptes des différents services de la République ou des provinces. Enfin, chaque année, elle devait soumettre les comptes généraux des provinces aux assemblées provinciales intéressées, y compris ses propres observations. En ce dernier titre, la Cour des comptes apparaît comme un service technique desdites assemblées, pratiquement comme lorsqu’elle soumet le compte général de la République au Parlement national.

Quant au Conseil de législation, il s’agissait d’un organe consultatif relevant de l’autorité de la Conférence des gouverneurs. Il devait comprendre des sections établies dans la capitale et aux chefs-lieux des provinces. Toutefois, on peut se demander en quoi elle relevait de l’autorité de la Conférence, alors que dans son organisation et son fonctionnent, à fixer par une loi nationale, il dépendait plutôt entièrement du pouvoir fédéral ? 

En tout état de cause, quoique étant un organe consultatif, ses fonctions étaient quasiment de nature juridictionnelle. D’ailleurs, la Commission constitutionnelle l’avait reconnu, soulignant qu’en Belgique et en France, de telles fonctions étaient confiées au Conseil d’Etat. Mais il n’avait pas paru logique d’adopter cette solution exotique pour la RDC, puisque les attributions juridictionnelles du Conseil d’Etat avaient été conférées à la Cour suprême de Justice, à travers sa section administrative. Aussi, le statut de ses membres devait être semblables, aux termes de la loi, à celui des magistrats.

Selon la Commission constitutionnelle, l’institution d’un Conseil de législation était fondée sur deux raisons :

a)	d’abord parce que beaucoup de textes législatifs ou réglementaires, ainsi qu’il ressortait de la législation édictée depuis 1960, avaient été mal rédigés, surtout les textes provinciaux ;
b)	ensuite parce qu’il fallait assurer la coordination des textes afin d’éviter que la législation ne devinât incohérente et ne contît des contradictions.

C’est ainsi que la Constitution disposait que le Président de la République et les gouverneurs des provinces, chacun en ce qui concerne les projets de ses actes, les présidents de chaque chambre et de chaque Assemblée provinciale, chacun en ce qui concerne les proposition de loi émanant des membres de l’Assemblée qu’il préside, devaient soumettre au Conseil de législation, pour avis motivé, tout projet, toute proposition de loi ou d’autres actes législatifs, tout projet de décret, d’ordonnance ou d’arrêté. Dans le cas contraire, la sanction était fatale. En effet, toute loi, tout acte ayant force de loi hormis les décrets-lois pris dans les cas prévus aux articles 96 et 97 de la Constitution, tout décret, toute ordonnance et/ou tout arrêté de gouverneur dont la proposition ou le projet n’aurait pas été soumis pour avis au Conseil de législation était frappé de nullité. Une loi nationale devait fixer le délai endéans lequel le Conseil devait donner son avis. Cependant, s’il ne le donnait pas dans ce délai, les autorités concernées pouvaient statuer sans attendre l’avis du Conseil. En définitive, les membres du gouvernement central et des gouvernements provinciaux pouvaient- c’était une faculté- soumettre au Conseil, pour avis, tout projet de leurs actes. Ils pouvaient également charger le Conseil de législation de la rédaction d’un texte d’avant-projet de tout acte législatif ou réglementaire. 

Tels sont les organes qui exerçaient un contrôle sur les provinces. Il convient maintenant  d’examiner les techniques de contrôle de deux d’entre eux, celles de la Cour de comptes (contrôle de la régularité des comptes des provinces en particulier) et du Conseil de législation (compétence consultative) ayant déjà été, à notre avis, suffisamment éclairées. 

B. Les techniques de contrôle

Il est désormais connu que, sous la Constitution de Luluabourg, les actes pris par les provinces étaient assujettis, pour certains, au contrôle de constitutionnalité par la Cour constitutionnelle et, pour d’autres, au contrôle de légalité par la Cour suprême de Justice, statuant sur appel des décisions rendues au premier degré par la section administrative des cours d’appel. Outre ce contrôle de la constitutionnalité et de la légalité (1), il faut dire que la Cour constitutionnelle et la Cour suprême de Justice, voire d’autres juridictions inférieures, exerçaient aussi un contrôle sur les autorités chargées de la gestion des provinces, étant donné que ce sont elles qui étaient compétentes, en cas de poursuites pénales, à pouvoir les juger (2).

1. Le contrôle de la constitutionnalité et de la légalité des actes pris par les provinces

Le contrôle de la constitutionnalité est un contrôle qui a pour objet l’examen de la conformité des normes inférieures à la constitution. En ce qui concerne les provinces, le problème consiste avant tout en l’identification des actes qui sont susceptibles d’un tel contrôle. Sur ce point, nous avons déjà souligné que chaque province devait adopter, par son Assemblée, sa propre constitution. Celle-ci pouvait être modifiée par une loi constitutionnelle provinciale. Dans le domaine législatif, les Assemblées provinciales agissaient par voie de loi provinciale. Si le Gouverneur bénéficiait de la part de l’Assemblée concernée d’une délégation d’exercice du pouvoir législatif provincial, il devait prendre des arrêtés-lois. Dans tous les autres cas, agissant en vertu du pouvoir réglementaire, il devait prendre des arrêtés. De tous ces actes juridiques, seuls les trois premiers étaient normalement susceptibles d’un contrôle en constitutionnalité : la Constitution provinciale et toute loi provinciale en vertu de l’article 117, alinéa 3 de la Constitution fédérale, les lois provinciales et les arrêtés-lois en vertu de ses articles 167 et 168 . A cette occasion,  le juge constitutionnel examine si non seulement la répartition des compétences entre les provinces et l’Etat fédéral a été respectée, mais encore si les autres dispositions constitutionnelles qui établissent «un patrimoine juridique commun pour l’ensemble du pays», ont été également observées. Ainsi, si chaque province avait la compétence de se doter de sa propre loi électorale, en revanche, celle-ci  ne pouvait pas, par exemple, modifier les conditions d’éligibilité à un mandat public, telles que fixées dans la Constitution.

 Pouvaient saisir la Cour constitutionnelle en appréciation de la constitutionnalité :

a)	de la Constitution provinciale ou des lois provinciales qui la modifient : le Gouverneur de province ;
b)	 des lois provinciales : le Président de la République, les présidents des Chambres législatives (Sénat et Chambre des députés) et les Gouverneurs de provinces ;
c)	des actes des Gouverneurs de provinces ayant valeur de loi provinciale : le Président de la République, les présidents des Chambres législatives et les présidents des Assemblées provinciales.

S’agissant de la Constitution provinciale et des lois qui la modifient, le contrôle de la constitutionnalité devait obligatoirement s’exercer a priori, ainsi qu’il ressortait de l’article 117 précité de la Constitution. Si l’on combine cette disposition avec le pouvoir du Président de la république à saisir la Cour, on peut affirmer que le contrôle du pouvoir fédéral sur les actes des provinces était alors très serré. Pour les autres actes, le contrôle a priori semblait être facultatif, en l’absence de toute disposition constitutionnelle contraire.

Par contre, pouvaient saisir la même Cour, cette fois-ci en interprétation de la Constitution : le Président de la République, les présidents des Assemblées provinciales et les Gouverneurs de provinces.

La conséquence attachée au contrôle de la constitutionnalité, c’est que tout acte déclaré non-conforme à la Constitution était abrogé de plein droit. Cependant, l’inconstitutionnalité d’une ou de plusieurs dispositions d’un acte ne pouvait entraîner l’abrogation de tout acte que sur appréciation souveraine de la Cour constitutionnelle.

En ce qui concerne le contrôle de légalité, il s’applique non seulement aux arrêtés des Gouverneurs de provinces, mais aussi à ceux des membres des gouvernements provinciaux. Ce contrôle était dévolu à la section administrative des cours d’appel, en vertu de l’article 127 de la Constitution, aux termes duquel «La section administrative est compétente pour connaître en premier ressort des recours en annulation pour violation de la loi, formé contre les actes, règlements et décisions des autorités administratives provinciales…». La Cour suprême de Justice, disions-nous,  à travers sa section administrative, devait intervenir au degré d’appel interjeté contre les décisions rendues par les cours d’appel au premier degré. Dans ces conditions, la Cour constitutionnelle et la Cour suprême de Justice convergeaient puisqu’elles procédaient, chacune dans les limites de sa compétence, au contrôle juridictionnel des actes émanant des provinces. Il y a lieu de démonter qu’elles convergeaient également en ce qui concerne la responsabilité pénale que pouvaient encourir devant elles certaines des autorités chargées de la gestion desdites provinces.

2. La responsabilité pénale des autorités provinciales

Quand on parle d’autorités provinciales, ici, il est clair que nous en envisageons de deux catégories : les membres de gouvernements provinciaux (Gouverneur et autres membres qui sont nommés par lui) et les membres des Assemblées provinciales (conseillers provinciaux). A vrai dire, il ne s’agit pas, à ce stade de notre analyse, de chercher à savoir si ces autorités provinciales étaient ou ne n’étaient pas responsables pénalement pour les infractions dont elles se seraient rendues coupables dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions. Ceci est une évidence, elles étaient et ne pouvaient qu’en être responsables. Au contraire, il est question de préciser suivant quelles modalités étaient-elles susceptibles des poursuites pénales devant les cours et les tribunaux, étant entendu que, munies de diverses qualités officielles, elles ne pouvaient pas être traduites en justice dans des conditions analogues à celles de simples particuliers. Parfois, la possibilité de poursuites était même exclue pour certaines d’entre elles. Donc, ce qui est à préciser ici, ce sont les modalités de mise en œuvre de leur responsabilité pénale, en tant qu’un autre aspect du contrôle du pouvoir fédéral sur les provinces, mais cette fois-ci un contrôle sur les personnes qui étaient chargées de leur gestion.

Théoriquement, il ne faudrait pas confondre la notion de responsabilité pénale avec les règles  qui garantissent à certaines autorités des modalités spéciales relatives à leurs poursuites. Les notions telles que l’immunité pénale, l’autorisation des poursuites ou la mise en accusation, bien que pouvant résulter, parfois, à la même conséquence que la notion d’irresponsabilité pénale, à savoir l’impossibilité d’engager des poursuites contre l’auteur présumé d’une infraction, sont bien loin d’en avoir le même sens.

L’article 120 de la Constitution de Luluabourg faisait application, mutatis mutandis, de son article 99 aux membres des Assemblées provinciales. Selon cette article, 

«Aucun membres de l’Assemblée provinciale de peut être poursuivi, arrêté, détenu ou jugé en raison des opinions ou votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions.

Aucun membre de l’Assemblée provinciale ne peut, pendant la durée d’une session, être poursuivi ou arrêté, en matière répressive, qu’avec l’autorisation de l’Assemblée, sauf le cas de flagrant délit.

La détention d’un membre de l’Assemblée provinciale ou les poursuites contre un membre de l’Assemblée sont suspendues si l’Assemblée le requiert, mais cette suspension ne peut dépasser la durée de la session en cours.

En dehors des sessions, aucun membre de l’Assemblée provinciale ne peut être arrêté sans l’autorisation du bureau de l’Assemblée, sauf le cas de flagrant délit ou d’attentat contre la vie ou l’intégrité corporelle, de corruption ou encore s’il s’agit de poursuites autorisées ou de l’exécution d’une condamnation». 

A y regarder de très près, on peut valablement soutenir que seul le premier alinéa de cet article établit l’immunité pénale au profit des conseillers provinciaux. Ceci veut dire qu’ils ne peuvent pas être poursuivis, ni pénalement ni civilement, pour les opinions et les votes émis par eux dans l’exercice de leur mandat, sinon celui-ci aurait été vidé de toute sa pertinence. Il s’agit d’une immunité totale. Par contre, cet alinéa ne consacre pas l’irresponsabilité pénale des membres de l’Assemblée provinciale, contrairement à l’entendement du Secrétariat de la Commission constitutionnelle de Luluabourg. L’irresponsabilité pénale- différente de l’immunité pénale- est le contraire de la responsabilité pénale. Etre pénalement responsable, c’est être capable de subir une peine. La condamnation à une peine est, par conséquent, une déclaration de responsabilité. Ceci ne signifie pas, cependant, que quand on n’est pas condamné à une peine, on devient irresponsable. L’auteur d’une infraction peut aussi échapper à une condamnation lorsqu’il bénéficie d’une cause de justification objective ou, comme c’est le cas, de l’immunité pénale. Celle-ci constitue un empêchement à la conduite de la procédure devant aboutir à la déclaration de responsabilité. Autrement dit, une autorité qui bénéficie de l’immunité pénale n’est pas, nécessairement, incapable de subir une peine pour l’infraction couverte par l’immunité. On est incapable de subir une peine en raison soit de la minorité soit de la démence soit encore de toute autre cause pouvant entraîner, juridiquement, une situation d’incapacité. En théorie générale de droit pénal, on parle des causes de non-imputabilité ou d’irresponsabilité pénale. Un irresponsable ne peut pas comprendre la portée de ses actes ou le sens de la peine qui peut lui être infligée. L’immunité pénale n’est pas, en tout cas, une nouvelle cause de l’irresponsabilité pénale. L’auteur de l’infraction reste responsable, même s’il ne peut pas être poursuivi et subir une peine.

Les autres alinéas de l’article 99 ci-dessus ne se rapportent vraisemblablement pas à la notion d’immunité, contrairement aux soutènements de certains auteurs. Ils prévoient plutôt que ces autorités pouvaient être poursuivies, à condition qu’il y ait eu, en principe, une autorisation préalable, suivant les modalités fixées par le constituant. 

En ce qui concerne le Gouverneur de province et les autres membres du Gouvernement provincial,  ils étaient également passibles des poursuites pénales pour des infractions présumées commises au cours ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions. Cependant, pour cela,  il fallait qu’ils aient été mis en accusation soit par le Président de la République soit par l’Assemblée provinciale, statuant au scrutin secret et à la majorité absolue de ses membres. Le Gouverneur de province pouvait, lui aussi, mettre en accusation les membres de son Gouvernement, mais seulement en cas de commission présumée d’une infraction politique. La mise en accusation s’entend ici d’un acte à caractère décisoire par lequel l’autorité judicaire compétente pouvait être habilité par ceux qui en ont le pouvoir de poursuivre, de juger et, éventuellement, de condamner le Gouverneur de province ou l’un quelconque des autres membres du Gouvernement provincial lorsqu’ils se seraient rendus coupables des infractions dans ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions.

En outre, même lorsqu’ils pouvaient être valablement mis en accusation, le Gouverneur de province ou les autres membres du Gouvernement provincial ne devaient pas être traduits en justice devant une juridiction inférieure. Ils bénéficiaient, contrairement aux membres de l’Assemblée provinciale, susceptibles de poursuites en vertu des règles ordinaires de compétence juridictionnelle, d’un privilège de juridiction. Il faut entendre par là une règle de nature pénale, suivant laquelle une autorité se voit reconnaître, par la Constitution ou par la loi, la qualité d’être justiciable, en raison des fonctions qu’elle exerce ou qu’elle a eu à exercer, devant une juridiction supérieure à celle qui aurait été normalement compétente en application des règles générales de compétence. Cette règle vise la protection de la fonction de l’autorité contre laquelle des poursuites judiciaires sont menées. On peut également penser qu’elle constitue une garantie essentielle d’une bonne administration de la justice, dans l’intérêt de la justice et de la partie victime de l’infraction. En effet, si cette autorité devait être jugée par une juridiction inférieure à celle que la Constitution ou la loi lui attribue, il y aurait lieu de craindre, du fait de ses fonctions, qu’elle influence les juges dans leur mission de dire le droit. Il risquerait donc de ne pas y avoir de procès équitable en raison de la partialité du tribunal compétent. Bien plus, Montesquieu voit dans le privilège de juridiction, une sorte de droit à l’égalité accordé aux personnalités importantes, c’est-à-dire aux nobles. «Il faut, écrit-il, que les juges soient de la condition de l’accusé, ou ses pairs, pour qu’il ne puisse pas se mettre dans l’esprit qu’il soit tombé entre les mains de gens portés à lui faire violence».  
  
Dans ces conditions, on peut se demander pourquoi le constituant du 1er août 1964 avait exclu les membres de l’Assemblée provinciale du bénéfice de la règle de privilège de juridiction, alors que leurs fonctions ne sont pas moins importantes ou moins prestigieuses que celles du Gouverneur de province ou d’autres membres du Gouvernement provincial ? 

Du reste, le constituant de Luluabourg avait établi deux juridictions compétentes pour juger le Gouverneur ou les autres membres du Gouvernement provincial. Tout dépendait de la nature de l’infraction en cause. S’agissant des infractions politiques (à savoir le fait pour ces autorités de se substituer ou de tenter de se substituer au Président de la République, au Gouvernement central, au Chambres législatives, à la Cour constitutionnelle, aux cours et tribunaux ou à l’Assemblée provinciale, ou le fait d’empêcher ou de tenter d’empêcher les autorités ou corps constituées susdits d’exercer les attributions qui leur étaient confiées par la Constitution fédérale ou par la Constitution provinciale), ils étaient justiciables devant la Cour constitutionnelle en premier et dernier ressort. Par contre, concernant les infractions de droit commun, le Gouverneur de province et les autres membres du Gouvernement ne pouvaient être jugés que par la Cour suprême de Justice. En toutes hypothèses, en cas de condamnation par la Cour constitutionnelle ou lorsqu’il aurait été frappé par la Cour suprême de Justice d’une condamnation qui entraînait, aux termes de la loi électorale, la privation du droit d’être élu conseiller provincial, le Gouverneur de province devait être destitué par le Président de la République, les autres membres du Gouvernement  provincial devaient être, dans le même cas, destitués par le Gouverneur de province.

En somme, tous ces développements font état de la main mise du pouvoir fédéral sur les provinces. Non seulement que les juridictions compétentes pour juger les autorités provinciales relevaient du pouvoir fédéral, mais encore on vient de remarquer l’incursion du Président de la République dans l’implémentation de la procédure de leur mise en accusation. C’est ainsi qu’il convient de reconnaître que ce sont là des règles qui servaient à contrebalancer l’autonomie que le Constituant avait reconnue aux provinces. Cette autonomie n’était pas totale et, encore moins, elle ne signifiait pas l’indépendance ou le droit à la sécession. Les provinces étaient donc reliées à l’ensemble de la République comme des branches d’un même arbre dont elles faisaient partie intégrante dans le cadre du fédéralisme.     

CONCLUSION

Malgré le verrouillage constitutionnel de la forme de l’Etat fédérale sous l’empire de la Constitution de Luluabourg, les institutions mises en place n’avaient pas fait long feu. Contrairement à l’époque de la Loi fondamentale, ce n’est pas la sécession ou les conflits armés qui avait conduit à une situation de tumulte politique au pays. Bien au contraire, c’est le régime politique, qui était censé constituer l’une des armes constitutionnelles pour la stabilité des institutions et l’unité de la République, qui fut à l’origine du désordre dans le pays.
 
En effet, la Constitution de Luluabourg avait régi le pays seulement du 1er août au 23 novembre 1965. Les institutions qu’elle avait instituées avaient été bouleversées par la «Proclamation du Haut-Commandement de l’Armée nationale congolaise» du 24 novembre 1965, par laquelle l’Armée nationale porta au pouvoir son Commandant en chef, le Lieutenant-Général Joseph Désiré Mobutu.

En réalité, cette Proclamation de l’Armée nationale faisait suite à une crise politique provoquée par le Président de la République, en conséquence des élections législatives organisées en 1965 en application de la Constitution de Luluabourg.  Peu avant ces élections, le futur Premier Ministre, Moise Tshombe, organisa à Luluabourg, du 7 au 20 février 1965, un congrès auquel participèrent 49 partis et associations ethniques, qui décidèrent de se grouper dans un vaste ensemble appelée la Convention nationale congolaise (CONACO) pour affronter les élections. 223 partis politiques étaient ainsi en compétition pour un total de 167 sièges.

A l’issue des élections, la CONACO remporta 122 sièges sur 167, soit 73, 5% des sièges contre 45 pour les autres dont le Mouvement national congolais-Lumumba (MNCL) l’Association des Bakongo (ABAKO) et le Parti socialiste africain (PSA). C’est ce prestige de la CONACO, devenue majoritaire, qui fit peur à Kasavubu, qui voulait briguer un nouveau mandat. C’est pourquoi il révoqua le Premier Ministre, Moise Tshombe, pour le remplacer par Evariste Kimba. Aussi, l’Armée nationale entendait-elle mettre fin à cet imbroglio politique, quand elle souligna, dans sa Proclamation susvisée, ce qui suit : 

« Depuis plus d’un an, l’Armée nationale congolaise a lutté contre la rébellion qui, à un moment donné, a occupé près des deux tiers du territoire de la République. Alors qu’elle est presque vaincue, le Haut Commandement de l’Armée constate avec regret qu’aucun effort n’a été fait du côté des autorités politiques pour venir en aide aux populations éprouvées qui sortent maintenant en masse de la brousse, en faisant confiance à l’Armée nationale congolaise. La course au pouvoir des politiciens risquant à nouveau de faire couler le sang congolais, tous les chefs militaires de l’Armée nationale congolaise, réunis ce mercredi 24 novembre 1965 autour de leur Commandant en chef, ont pris, en considération de ce qui précède, les graves décisions suivantes :

1° Monsieur Joseph KASAVUBU est destitué de ses fonctions de Président de la République ;

2° Monsieur Evariste KIMBA, député national, est déchargé de ses fonctions de formateur du Gouvernement ;

3°Le Lieutenant-Général Joseph Désiré MOBUTU assumera les prérogatives constitutionnelles du Chef de l’Etat…».

La fin du fédéralisme était ainsi annoncée, un fédéralisme pourtant taillé sur mesure de la RDC, en fonction de son passé douloureux à l’aube de son indépendance. Aux provinces autonomes était cependant superposé un pouvoir fédéral textuellement fort, qui détenait un droit de regard très poussé sur la gestion des affaires publiques en provinces. Ce fédéralisme était, sans aucun doute, limité par un nombre important des mécanismes visant à consolider l’unité nationale et l’indivisibilité territoriale du pays. L’interventionnisme du pouvoir fédéral en provinces était donc une donnée fondamentale et qui permet de soutenir que la Constitution de Luluabourg avait mis en place un fédéralisme à tendance unitaire. Suite au coup d’Etat de 1965, la RDC avait commencé une ère nouvelle d’organisation des pouvoirs de l’Etat. La Constitution du 24 juin 1967 allait instituer un Etat unitaire décentralisé, couplé avec un régime présidentialiste dictatorial. En un mot, la Constitution de Luluabourg fut incontestablement un échec patent.        

 

BIBLIOGRAPHIE

A. Textes juridiques

1. Loi fondamentale du 19 mai 1960 relative aux structures du Congo. 

2. Loi fondamentale du 17 juin 1960 relative aux libertés publiques.

3. Constitution de la République démocratique du Congo du 1er août 1964. 

4. Constitution de la République démocratique du Congo du 24 juin 1967.

5. Constitution de la République démocratique du Congo du 18 février 2006.

B. Doctrine

1. ASCENSIO (H.), DECAUX (E.) et PELLET (A.) [dir.], Droit international pénal, Paris, Editions A. PEDONE, 2000.

2. BORRICAND (J.) et SIMON (A.-M.), Droit pénal et procédure pénale, Paris, Sirey, 2000.

3. KALABA MUTABUSHA, «Aperçu sur les conflits avant, pendant et après les élections en République démocratique du Congo depuis 1957», in Elections, paix et développement en République démocratique du Congo. Prise de position des Universités congolaises, conclaves du Mont-Amba des Universités congolaises, Kinshasa, Fondation  Konrad Adenauer, décembre 2007.

4. MPONGO-BOKAKO BAUTOLINGA (E.), Institutions politiques et droit constitutionnel, Tome 1 : théorie générale des institutions politiques de l’Etat, Kinshasa, Collection «Droit et Société», Editions universitaires africaines, 2001.

5. NDESHYO RURIHOSE (O.), «Le contexte historique international et l’effort d’intégration nationale au Zaïre», in  Annales de la Faculté de Droit, vol.IV-VII, Kinshasa, Presses de l’Université de Kinshasa, 1984.

6. NDJOLI ESENG’EKELI (J.), «Les entités territoriales déconcentrées : contrepoids ou contrefort de la décentralisation congolaise ?», in Congo-Afrique, actes des journées sociales du CEPAS (du 03 au 05 novembre 2008) : enjeux et défis de la décentralisation, n°432, Kinshasa, février 2009.

7. NTUMBA-LUABA LUMU, Droit constitutionnel général, Kinshasa, Editions universitaires africaines, 2005.

8. PACTET (P.), Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Masson, 1989.

9. PACTET (P.) et MELIN-SOUSCRAMANIEN (F.), Droit constitutionnel, 24ème édition, Paris, Armand Colin, 2005.

10. PERELMAN (Ch.), «Egalité et valeur», in  BUCH (H.), FORIERS (P.) et PERELMAN (Ch.), L’égalité, vol.I., Bruxelles, Etablissements Emile Bruylant, 1971.

11. PORTELLI (H.), Droit constitutionnel, 7ème édition, Paris, 2007.

12. TABALO MAAKABI KYELIA (B.) et BOBELE BOPONDE (J.), «Statut juridique, financier et sécurité sociale des députés provinciaux», in Rôles et fonctions des pouvoirs constitués dans le nouveau système politique de la République démocratique du Congo, journées d’information et de formation organisées à l’intention des parlementaires, des députés provinciaux et de hauts cadres de l’administration (février- juin 2007), module de formation, Kinshasa, 2007.

13. VAHLAS (A.), LES SEPARATIONS D’ETATS. L’Organisation des Nations unies, la sécession des peuples et l’unité des Etats, thèse de doctorat en droit, Université Panthéon Assas (Paris II), 13 janvier 2000.  

14. VUNDUAWE te PEMAKO (F.), «La décentralisation territoriale des responsabilités au Zaïre. Pourquoi et comment ?», in Zaïre-Afrique, n°165, Kinshasa, mai 1982.

15. VUNDUAWE te PEMAKO (F.), Traité de droit administratif, Bruxelles, De Boeck et Larcier, 2007.

16. VUNDUAWE te PEMAKO (F.), «La dynamique de la décentralisation territoriale en RD Congo», in Congo-Afrique, actes des journées sociales du CEPAS (du 03 au 05 novembre 2008) : enjeux et défis de la décentralisation, n°433, Kinshasa, mars 2009.

C. Autres documents écrits

1. Commission constitutionnelle, compte-rendu (in extenso) de la 11ème séance, document/séance/n°059, Luluabourg, vendredi le 31 janvier 1964.

2. MEMOIRE EXPLICATIF DE LA CONSTITUTION, présenté au Gouvernement de la République par le Secrétariat de la Commission constitutionnelle gouvernementale, in Moniteur congolais, n° spécial du 5 octobre 1965.