UNIVERSITE DE STRASBOURG

ECOLE DOCTORALE DE DROIT, SCIENCE POLITIQUE ET HISTOIRE (ED 101)

THÈSE

Pour obtenir le grade de

DOCTEUR DE L’UNIVERSITÉ DE STRASBOURG

Discipline : Droit public

Présentée et soutenue publiquement

Par

Norddin HENNANI

Le 5 décembre 2009

La protection de la Constitution par le Conseil constitutionnel au  Maroc

Directeur de thèse :

Monsieur Alioune Badara FALL, Professeur à l’Université Bordeaux IV - Montesquieu

                                                              Jury :

Madame Florence BENOIT- ROHMER, Professeur à l’Université de Strasbourg
Monsieur Jean du BOIS de GAUDUSSON, Président Honoraire de l’Université Bordeaux IV – Montesquieu, Professeur à l’Université Bordeaux IV – Montesquieu
Monsieur Alioune Badara FALL, Professeur à l’Université Bordeaux IV – Montesquieu, Directeur de thèse
Monsieur Fabrice HOURQUEBIE,  Professeur à l’Université Bordeaux IV – Montesquieu (Rapporteur)
Monsieur Eric MAULIN, Professeur à l’Université de Strasbourg
Monsieur Henry ROUSSILLON, Doyen Honoraire de la Faculté de Droit de Toulouse, Professeur à l’Université Toulouse I (Rapporteur)

                                          SOMMAIRE

INTRODUCTION GÉNÉRALE

PREMIÈRE PARTIE

LA LÉGITIMITÉ DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL MAROCAIN

TITRE 1
LE DÉFICIT DE LÉGITIMITÉ DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL MAROCAIN……………………………………………………………………………

CHAPITRE 1.- LES FACTEURS DE DISCRÉDIT DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL MAROCAIN

SECTION 1.- L’INDÉPENDANCE RELATIVE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
    SECTION 2.- L’IMPARTIALITÉ DISCUTABLE DU CONSEIL  CONSTITUTIONNEL

CHAPITRE 2.- LE DÉFICIT DE LÉGITIMITÉ : UNE ENTRAVE À L’IMPLANTATION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL DANS LE SYSTÈME POLITIQUE

SECTION 1.- LE CONSTAT D’UNE MÉFIANCE À L’ÉGARD DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
SECTION 2.- LE POIDS DE L’INSTITUTION MONARCHIQUE

TITRE 2
LES CLÉS DE LA LÉGITIMATION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL……

CHAPITRE 1.- LA NÉCESSAIRE MODESTIE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

SECTION 1.- LA TENDANCE NÉGATIVE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL  À SE SUBSTITUER AU POUVOIR CONSTITUANT
SECTION 2.- LA TENDANCE CRITIQUABLE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL À SE SUBSTITUER AU POUVOIR LÉGISLATIF

CHAPITRE 2.- LA PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS

SECTION 1.- UN RENFORCEMENT JURISPRUDENTIEL DE LA PROTECTION DES DROITS DU CITOYEN
SECTION 2.- UNE PROTECTION LIMITÉE DES DROITS ET LIBERTÉS

DEUXIÈME PARTIE

L’EFFICACITÉ DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL MAROCAIN

TITRE 1
LE CHAMP ET LES LIMITES DU CONTRÔLE EXERCÉ PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

CHAPITRE 1.- LE CHAMP D’APPLICATION DU CONTRÔLE

SECTION 1.- LES ACTES CONTRÔLÉS
SECTION 2.- LES NORMES DE RÉFÉRENCE DU CONTRÔLE DE CONSTITUTIONNALITÉ

CHAPITRE 2.- LES FAILLES DU CONTRÔLE

SECTION 1.- LES ACTES SOUSTRAITS AU CONTRÔLE
SECTION 2.- L’AUTORITÉ LIMITÉE DES DÉCISIONS DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

TITRE 2
DES CONDITIONS LIMITATIVES ET LIBÉRALES D’ACCÈS AU CONSEIL CONSTITUTIONNEL : UNE CONTRADICTION APPARENTE….. 

CHAPITRE 1.- UNE SAISINE EN MATIÈRE DE CONTRÔLE DE CONSTITUTIONNALITÉ LIMITÉE À CERTAINES AUTORITÉS

SECTION 1.- UN POUVOIR ATTRIBUÉ AUX PLUS HAUTES AUTORITÉS POLITIQUES
SECTION 2.- UN POUVOIR REFUSÉ AUX PARTICULIERS

CHAPITRE 2.- DES MODALITÉS LIBÉRALES D’INTRODUCTION DU RECOURS EN MATIÈRE CONSTITUTIONNELLE

SECTION 1.- LA FAIBLE RÉGLEMENTATION DE LA PRÉSENTATION DU RECOURS
SECTION 2.- DES DÉLAIS DE SAISINE OUVERTS

CONCLUSION
ANNEXES
BIBLIOGRAPHIE
TABLE DES MATIÈRES

                                               Résumé :

 La révision constitutionnelle marocaine de 1992 a constitué une avancée majeure dans la réalisation d’un État de droit au Maroc puisqu’elle a doté cet État d’un organe dénommé Conseil constitutionnel chargé, entre autres, de contrôler la constitutionnalité des lois ordinaires. Investi de la mission de veiller au respect de la Loi fondamentale par les pouvoirs publics, le Conseil constitutionnel est, en effet, mieux armé que sa devancière, la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême, pour garantir la suprématie de la « norme des normes » de tout État démocratique. En réalité, l’ancienne Chambre constitutionnelle qui a été instituée par le texte constitutionnel de 1962 ne représentait pas une technique sérieuse de protection de la Constitution. Rattachée organiquement à la Cour suprême, bénéficiant d’une faible marge de manœuvre dans l’interprétation des textes soumis à son contrôle, cette Chambre exerçait, en outre, un contrôle de constitutionnalité dont le champ d’application était limité aux lois organiques, au règlement intérieur du Parlement et à la protection de la répartition constitutionnelle des compétences législative et réglementaire. Jusqu’en 1992, les lois ordinaires bénéficiaient ainsi d’une immunité propre à les mettre à l’abri de toute contestation et à les soustraire au contrôle du juge constitutionnel puisque les Constitutions antérieures à cette date ne les avaient pas rangées parmi les actes susceptibles d’être déférés devant la Chambre constitutionnelle.

   Conscient qu’une telle lacune dans le dispositif constitutionnel marocain pouvait entraver l’édification d’un État de droit, le Constituant de 1992 décida de briser le principe de l’immunité des lois ordinaires en créant un Conseil constitutionnel qui, outre les attributions dévolues à l’ancienne Chambre constitutionnelle, s’est vu reconnaître la compétence de contrôler la conformité des lois ordinaires à la Constitution. La lecture de la Constitution et de la loi organique sur le Conseil constitutionnel enseigne que ce dernier a été conçu, semble-t-il, sur le modèle européen, voire français, de contrôle de constitutionnalité puisqu’il se présente comme une institution spécialisée dans le contentieux constitutionnel, située en dehors de l’ordre judiciaire ordinaire, exerçant un contrôle concentré, abstrait et a priori en statuant à la demande des autorités politiques par des décisions qui s’imposent à tous les pouvoirs publics.

   L’objet de l’étude est de savoir si le Conseil constitutionnel marocain, dont la création avait été appelée de ses vœux par une partie de la classe politique de l’époque, est en mesure de s’implanter durablement dans un système politique qui puise une partie de sa légitimité dans la tradition et la religion. En d’autres termes, le Conseil constitutionnel peut-il, à l’image de ses homologues occidentaux, s’ériger en rempart efficace contre les embardées des gouvernants dans un État où le Roi domine l’ensemble des pouvoirs à la faveur de son statut de Commandeur des croyants ? Le poids de l’institution monarchique n’aurait-il pas pour effet de limiter l’efficacité de la protection de la Constitution par le Conseil constitutionnel ?

   L’examen de la pratique constitutionnelle donne à penser que le Conseil constitutionnelle ne serait pas une institution admise et reconnue par les acteurs du système constitutionnel. Pour s’en convaincre, il suffit de constater que, jusqu’à présent, le nombre de saisine tendant au déclenchement du contrôle de la constitutionnalité des lois ordinaires est sinon dérisoire, du moins faible. Cette situation est d’autant plus étonnante que la mise en place d’un contrôle juridictionnel de la validité des lois était l’une des revendications majeures de la doctrine et de la classe politique. Cette confiance limitée en la garde de la Constitution par les Sages s’explique, à notre avis, par une série de facteurs qui auraient pour effet d’entraver l’enracinement de la Haute juridiction dans le terreau politique et juridique marocain. Le premier est lié à la marge de manoeuvre du Conseil constitutionnel qui, même si elle a été renforcée par la révision constitutionnelle de 1996, revêt toujours un caractère relatif en raison, entre autres, de la dépendance de cette juridiction constitutionnelle à l’égard du Roi. Ne disposant pas de compétences propres car agissant sur la base d’une habilitation royale, le Conseil constitutionnel ne semble pas disposer de la latitude nécessaire pour statuer en toute impartialité comme en témoignent certaines de ses décisions.

   Le second paramètre qui gêne l’avènement d’un contentieux de constitutionnalité concernerait la méfiance des pouvoirs publics à l’égard du Conseil constitutionnel. Cette logique de défiance peut s’apprécier au regard de la définition des compétences reconnues aux Sages (qui exercent une compétence d’attribution et non un pouvoir général de contrôle de constitutionnalité) et de leur pouvoir d’interprétation dont l’exercice a été strictement encadré. Nous pensons également que le poids et la légitimité écrasante de l’institution monarchique, gardienne suprême de la Loi fondamentale, constitue un frein à l’implantation du Conseil constitutionnel comme en atteste la tendance de la classe politique à solliciter l’arbitrage royal.

   Le déficit de légitimité du Conseil constitutionnel pourrait, à notre sens, être comblé non seulement par le renforcement de son indépendance mais également par l’adoption par ce dernier d’une double attitude. La première doit conduire le juge constitutionnel à adopter une démarche modeste en s’en tenant à la lettre des dispositions constitutionnelles et organiques régissant son statut. Or, certaines décisions rendues par la Haute juridiction ne s’inscrivent pas dans cette logique puisqu’elles montrent que celle-ci n’hésite pas à se prendre pour ce qu’elle n’est pas et à outrepasser ses compétences en substituant à la fois au pouvoir constituant et au pouvoir législatif. La seconde doit l’amener à se présenter comme le gardien intransigeant des droits et libertés constitutionnels  en censurant systématiquement les actes juridiques relevant de sa compétence qui y portent atteinte. Si le Conseil constitutionnel a déjà eu l’occasion d’affirmer et de protéger un certain nombre de droits fondamentaux et, en particulier, des droits politiques, force est de constater qu’il existe un certain nombre d’obstacles qui l’empêchent de servir efficacement la Constitution sociale : il s’agit du volontarisme limité du juge constitutionnel, de l’attitude des autorités investies du pouvoir de saisine qui ont tendance à s’accorder pour ne pas soumettre au Conseil constitutionnel des lois potentiellement liberticides et de la suprématie de la protection royale des droits et libertés.

   La reconnaissance au Conseil constitutionnel des attributions qui étaient celles de l’ancienne Chambre constitutionnelle et d’une nouvelle compétence, celle de juger de la constitutionnalité des lois ordinaires, pourrait laisser penser qu’il serait une technique satisfaisante de garantie de la suprématie constitutionnelle. Il convient cependant de nuancer le propos pour plusieurs raisons. D’abord parce que le juge constitutionnel se refuse, jusqu’à présent, à contrôler l’intégralité des paramètres de la Constitution. Jusqu’à maintenant, il ne s’est jamais référé au préambule de la Constitution (qui, entre autres, proclame l’attachement du Maroc aux droits de l’Homme tels qu’ils sont universellement reconnus) pour exercer son contrôle. Ensuite parce que le contrôle exercé par le Conseil constitutionnel comporte un certain nombre de failles susceptibles de fragiliser son efficacité. Plus précisément, tous les actes (législatifs ou règlementaires) qui sont imputables à l’institution monarchique ne peuvent, contrairement au droit public musulman, être contrôlés et, le cas échéant, invalidés par le Conseil constitutionnel en raison du caractère sacré de la personne du Souverain. Bien plus, l’idée selon laquelle la Haute juridiction serait un instrument fragile de protection de la Loi fondamentale est confortée par le fait que ses décisions ne s’imposent pas au Roi. L’insertion des actes royaux dans le champ du contrôle de constitutionnalité et la consécration du principe de l’opposabilité au Roi des décisions du juge constitutionnel offriraient aux Sages les moyens nécessaires pour faire de l’État marocain un État où la Constitution guide et limite l’action de l’ensemble des autorités étatiques.

   L’efficacité du Conseil constitutionnel marocain peut, enfin, s’apprécier au regard des règles régissant ses conditions d’accès qui sont, de manière contradictoire, à la fois limitatives et libérales. Limitatives dans la mesure où les particuliers n’ont pas accès au prétoire du juge constitutionnel dans le cadre du contentieux de constitutionnalité : l’attitude de la classe politique qui serait peu soucieuse du respect de la Constitution rend nécessaire l’ouverture d’un tel droit aux citoyens. Libérales puisque la présentation du recours en matière constitutionnelle obéit à un régime faiblement contraignant propre à faciliter l’intervention de la Haute juridiction.