La IV° République revue et corrigée
par Stéphane Bolle  
Maître de conférences HDR en droit public 
 http://www.la-constitution-en-afrique.org/ 

A Madagascar, La IV° République selon le Comité consultatif constitutionnel (CCC) n’est déjà plus. Le Gouvernement, après l’avoir « retravaillé » pendant trois jours, a demandé et obtenu la réécriture du projet de Constitution. Une réécriture précipitée, peu avant l’ouverture de la campagne pour le référendum du 17 novembre 2010.
Rendue publique le 2 octobre par les partisans du « oui », la  version finale du PROJET DE CONSTITUTION paraît moins ambitieuse, moins innovante, plus vague que le texte initial du CCC. C’est ce qui ressort d’une lecture croisée des deux textes, à la lumière – notamment - des principaux changements de rédaction utilement répertoriés par la juriste Sahondra Rabenarivo qui, très critique, prône le « non ».
Les innovations les plus audacieuses du CCC ont été biffées ou dénaturées. 
Le mot « VALEURS » disparaît de l’intitulé du titre premier du projet de Constitution, avec pour conséquences l’abandon de l’original sous-titre premier « DU FIHAVANANA », et la suppression du Cercle de Préservation du Fihavanana ; la référence à la société civile traditionnelle et à ses valeurs s’affadit donc, le dernier article du projet définitif – l’article 168 - se bornant à créer « Dans le cadre du processus de réconciliation nationale, … un Conseil du Fampihavanana Malagasy dont la composition, les attributions, et les modalités de fonctionnement sont déterminées par la loi ». Au regard des précédentes constitutions malgaches, le classicisme du titre premier « DES PRINCIPES FONDAMENTAUX » est frappant. Mais cette banalisation occulte mal une laïcité moins affirmée – l’article 2 ne reprend pas l’interdiction faite à l’Etat de subventionner et de financer un culte - et une décentralisation moins ambitieuse – à l’article 3, les « provinces » remplacent les « provinces autonomes », leur liste n’est plus fixée et trois niveaux de décentralisation sont consacrés – et virtuellement moins démocratique – alors que les organes délibérants et exécutifs des communes sont élus au suffrage universel direct (art. 151), le Chef de région (art. 154), le Conseil régional (art. 155), le Chef de province (art. 158) et le Conseil provincial (art. 159) sont seulement élus au suffrage universel, éventuellement indirect. La forme de l’Etat qui sera celle de la IV° République, son degré de décentralisation, apparaissent, pour le moins, incertains.
La timide dé-présidentialisation du régime politique, suggérée par le CCC, cède la place à une certaine re-présidentialisation, voire à un – relatif – retour à la Constitution Ravalomanana. 

Le projet définitif de Constitution restaure un peu de l’autorité présidentielle perdue devant le CCC. C’est ainsi que le Président de la IV° République devrait recouvrir le pouvoir – conditionné - de révoquer le Premier Ministre : l’article 54 l’habilite à mettre fin aux fonctions du Chef du Gouvernement « en cas de faute grave ou de défaillance manifeste » ; la définition des comportements en cause est laissée d’abord à la discrétion du Chef de l’Etat, la Haute Cour Constitutionnelle pouvant être éventuellement consultée, sur le fondement de l’article 119, par tout chef d’institution et tout organe des collectivités territoriales sur l’interprétation de la clause. Sauf cohabitation, le Président de la IV° République devrait avoir la maîtrise de tout le pouvoir exécutif, dès lors que, d’une part, il « contrôle la mise en œuvre de la politique générale » définie par lui en conseil des ministres ainsi que « l’action du gouvernement » (art. 54 7°) et, d’autre part, (art. 54 8°), il « dispose des organes de contrôle de l’Administration ». 

Par ailleurs, la dé-présidentialisation des organes d’administration du pouvoir juridictionnel, voulue par le CCC, est abandonnée. C’est ainsi que le Chef de l’Etat devrait redevenir « le garant de l’indépendance de la justice », assisté par un conseil supérieur de la magistrature présidé par lui et vice-présidé par le ministre de la justice (art. 107) ; l’Inspection Générale de la Justice, rattachée à la Présidence de la République (art. 112), et le Conseil National de la Justice, organe purement consultatif (art. 113), devraient être rétablis. La restauration de ces prérogatives présidentielles en matière judicaire ne serait pas sans effet sur l’indépendance de la Haute Cour Constitutionnelle (art. 114) : le Président de la IV° République nommerait directement 3 des 9 membres de la HCC ; il pourrait, en pratique, s’arroger la possibilité de nommer indirectement 2 juges élus par le Conseil Supérieur de la Magistrature ou encore d’influencer l’élection par le Sénat d’encore 2 autres juges, puisqu’il devrait nommer 1/3 des sénateurs (art. 81). 

Reste que le régime politique retenu par le projet définitif de Constitution souffre de graves contradictions et d’une inconnue : comment le régime pourrait-il bien fonctionner si le Chef de l’Etat, doté de larges compétences constitutionnelles, était contraint de composer avec une majorité parlementaire hostile, auquel reviendrait le choix du Premier Ministre art. 54), à la tête d’un gouvernement (art. 65) cantonné à la mise en œuvre de la politique … présidentielle (art. 54 et 63) ?

Enfin, le texte définitif du projet de Constitution a perdu en lisibilité par rapport à la mouture du CCC. 
En particulier, le renvoi systématique à des lois – organiques ou ordinaires – pour lever de grandes options rend le projet définitif de Constitution beaucoup moins lisible que le texte du CCC. A titre d’illustrations, la composition et le rôle exact du Haut Conseil pour la Défense de la Démocratie et de l’Etat de Droit (art. 43), ou encore les motifs de la création d’un conseil économique, social et culturel (art. 105), qui pourrait faire doublon avec le 1/3 du Sénat nommé par le Président de la République (art. 81), sont et demeurent inconnus ; et c’est au Parlement de la IV° République qu’il reviendrait de crédibiliser ses institutions ou d’en faire des « coquilles vides », des « gadgets » constitutionnels. 
Par ailleurs, la réécriture du titre VI « DE LA REVISION DE LA CONSTITUTION » ne lasse pas d’interroger sur les intentions des auteurs du projet définitif : la proposition du CCC d'interdiction de toute révision de la Constitution, dans les dix ans suivant son adoption "sauf en cas de nécessité impérieuse laissée à l'appréciation du Parlement statuant, par un vote séparé, à la majorité des trois quarts des membres de chaque Assemblée" n’a pas été retenue ; en revanche, ce n’est qu’en « cas de nécessité jugée impérieuse » - mais à tout moment ! - qu’une révision pourrait être initiée (art. 161 et 162). La formule laisserait l’appréciation de ces cas d’abord à la discrétion du Président de la République en conseil des ministres et des assemblées, statuant chacune à la majorité des deux tiers de leurs membres, ce qui ne saurait vraiment faire obstacle à la moindre initiative ; seule, la consultation éventuelle de la Haute Cour Constitutionnelle, sur le fondement de l’article 119, par tout chef d’institution et tout organe des collectivités territoriales, pourrait contredire l’auteur d’une initiative. En outre, la sanction des limites matérielles à la révision (art. 163), des limites qui pourraient donner lieu à des querelles d’interprétation, n’est pas expressément organisée ; et ces salutaires verrous sont susceptibles de révision. La IV° République ne serait donc pas à l’abri d’une révision dangereuse.
La campagne référendaire devrait permettre aux Malgaches d’être édifiés sur la Constitution de la IV° République encore en devenir.

Stéphane Bolle  
Maître de conférences HDR en droit public 
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