LA FORCE MAJEURE 
EN MATIERE CONSTITUTIONNELLE ET ELECTORALE : 
UNE NOTION A MANIER AVEC PRECAUTION

S’il est un terme qui a connu beaucoup de succès depuis l’ouverture de la vacance de la magistrature suprême avec le décès du Chef de l’Etat le 8 juin 2009, c’est bien la force majeure (1). En effet, cette notion a été au cœur des débats télévisés, des discours politiques voire religieux relatifs à la problématique de l’organisation de l’élection présidentielle dans les délais constitutionnels et plus récemment avec le report, au premier semestre de l’année 2010, des élections partielles à l’Assemblée nationale et au Sénat par une décision de la Cour constitutionnelle, en date du 30 octobre 2009. 
Pourtant, la force majeure est aussi cette notion qui prête plus à confusion dans le vocabulaire de nos compatriotes puisqu’elle est définie par ses effets : le report de l’élection. C’est pourquoi, pour lever toute équivoque, nous nous proposons d’édifier les citoyens ordinaires ou même initiés sur ce puissant concept juridique afin qu’il soit usité à bon escient notamment dans les matières constitutionnelle et électorale.

Le fondement de la force majeure

Contrairement à ce qu’on a entendu depuis quelques temps notamment dans les discours politiques, par médias interposés, la force majeure n’est pas une notion politique. C’est une notion juridique consacrée par le droit positif gabonais. L’article 13 in fine de la Constitution du 26 mars 1991 dispose qu’« en cas de vacance ou lorsque l'empêchement est déclaré définitif par la Cour constitutionnelle, le scrutin pour l'élection du nouveau président a lieu, sauf cas de force majeure constatée par la Cour constitutionnelle, trente jours au moins et quarante cinq jours au plus après l'ouverture de la vacance ou de la déclaration du caractère définitif de l'empêchement ». Elle est également prévue par la loi organique n°9/91 du 26 septembre 1991 sur la Cour constitutionnelle, texte à valeur constitutionnelle (2), qui indique, en son article 71, que « la Cour constitutionnelle est saisie par requête écrite et motivée, adressée au Greffe de la Cour ou au délégué du gouvernement de la province où ont eu lieu les opérations électorales, dans les quinze jours de la proclamation officielle du résultat des élections par la Cour constitutionnelle. La Cour constitutionnelle peut toutefois relever de la forclusion le requérant qui justifie d'un cas de force majeure dûment constatée ».
Enfin, la loi n°7/96 du 12 mars 1996 portant dispositions communes à toutes les élections politiques (Code électoral) consacre la force majeure en ses articles 74 alinéa 2, 122 alinéa 2 et 123 alinéa 2. Le premier indique qu’« en cas de force majeure dûment constatée par la Cour constitutionnelle, la Commission nationale électorale décide du report du scrutin à une date également matérialisée par décret pris en conseil des ministres sur proposition du ministre chargé de l’Intérieur ». Les deux autres articles, dans une formule identique, disposent qu’« en cas de force majeure dûment constatée, la Cour constitutionnelle peut relever le requérant de la forclusion ».

La définition de la force majeure (les critères de la notion)

Toutefois, malgré cette consécration juridique, la force majeure n’est définie ni par le constituant ni par le législateur. Néanmoins, les différents textes précisent un élément central : « la force majeure est constatée par la Cour constitutionnelle ». Ce qui veut dire qu’en l’absence d’une définition textuelle, c’est la Cour constitutionnelle qui, en s’appuyant sur la doctrine et la jurisprudence étrangères et notamment françaises, est également compétente pour déterminer ce qu’est la force majeure. Et elle l’a fait dans sa décision n°11/CC du 10 août 2001.  Saisie par le Premier ministre aux fins de voir reporter à une date ultérieure les élections des membres des conseils départementaux et des conseils municipaux, pour cause de force majeure, la Cour a clairement défini cette notion dans une optique traditionnelle ou classique. Selon elle, « la force majeure s’entend d’un événement d’origine externe, imprévisible et insurmontable ; (…), lorsqu’elle est constatée, elle exonère le débiteur de l’obligation » (10e considérant).
Arrêtons-nous un instant sur ces trois critères :
-L’extériorité : ici l’événement est extérieur à la personne mise en cause. Cette dernière n’est pour rien dans sa survenance, qui résulte donc d’une cause étrangère et indépendante de sa volonté ;
-L’imprévisibilité dans la sauvegarde de l’événement : si l’événement est prédit, l’on pourra aisément prendre les mesures appropriées pour éviter ou limiter le préjudice. Ne l’avoir pas fait est considéré comme une faute engageant la responsabilité de l’auteur. L’évaluation repose donc ici sur l’appréciation du comportement avant l’événement ;
-L’irrésistibilité dans ses effets : elle signifie que l’événement est insurmontable. Autrement dit, il n’est ni un simple empêchement, ni une difficulté accrue. L’irrésistibilité renvoie donc  à l’insurmontabilité.
Dans sa décision n°119/CC du 18 avril 2002 relative à une requête du Premier ministre tendant au second report des élections des membres des conseils départementaux et des conseils municipaux, pour cause de force majeure, la Cour constitutionnelle reprend les mêmes critères et ajoute un autre. En effet, dans son 8e considérant, après avoir montré le caractère involontaire des faits énoncés, elle fait allusion aux critères « d’imprévisibilité, d’irrésistibilité et d’incontournabilité constitutifs de la force majeure ». De même, la sa décision n°35/CC du 8 juillet 2009 relative à la requête du Premier ministre tendant à voir proroger les délais d’organisation de l’élection du Président de la République  fait référence aux « événements imprévisibles et incontournables », (5e considérant).
Cette conception de la force majeure rejoint celle retenue depuis 2006 par la Cour de cassation française qui a réaffirmé la pertinence des critères d’irrésistibilité et d’imprévisibilité (3) tout en excluant l’extériorité, puisqu’un événement interne au défendeur ou à son activité peut être irrésistible.

Les événements considérés comme des cas de force majeure et les effets de la notion

La Cour constitutionnelle, saisie par le Premier ministre, a déjà constaté la force majeure dans un certain nombre de cas. Ainsi, dans sa décision n°11/CC du 10 août 2001, le juge constitutionnel a considéré que la baisse imprévue des recettes pétrolières intervenue depuis la loi de finances 2001 et les nouvelles exigences imposées par les institutions financières internationales pour le remboursement de la dette extérieure constituent un cas de force majeure du fait de l’extériorité de la volonté du gouvernement de ces contingences, de leur imprévisibilité et de leur caractère insurmontable. Ces événements ne permettent donc pas au gouvernement d’organiser valablement le renouvellement des conseils locaux dans les délais légaux, c’est-à-dire avant le 20 octobre 2001. Par conséquent, le juge a autorisé le report de l’organisation des élections des membres des collectivités locales dans la période située entre le 20 mars et le 20 avril 2002, soit environ cinq à six mois après. Dans sa décision n°119/CC du 18 avril 2002, la Haute instance a jugé que « l’inexistence d’une loi de finances rectificative permettant le dégagement des budgets destinés à couvrir les dépenses relatives à l’établissement d’une nouvelle liste électorale et à l’organisation des élections locales, et l’absence d’une liste électorale fiable sont des événements indépendants de la volonté du gouvernement et présentent les caractères d’imprévisibilité, d’irrésistibilité et d’incontournabilité constitutifs de la force majeure autorisant un nouveau report de l’organisation des élections locales à une date ultérieure qui ne saurait dépasser le 30 septembre », soit cinq mois au plus. C’est également sur ce fondement que la Cour, dans sa décision du 30 octobre 2009, a reporté l’organisation des élections partielles à l’Assemblée nationale et au Sénat au premier semestre de l’année 2010. 
Dans un autre cas qui concerne le contentieux des élections législatives de 2006, la Haute instance a indiqué que « le nombre exceptionnellement exorbitant des recours soumis à la Cour constitutionnelle résultant de l’organisation pour la première fois, dans notre pays, d’un scrutin uninominal à un tour ; la nécessité de respecter le principe du contradictoire et celle de mener des enquêtes in situ dans les circonscriptions électorales où l’élection a été contestée, lesquelles circonscriptions sont disséminées sur l’ensemble du territoire national (…) constitue (nt) pour la Cour constitutionnelle un cas de force majeure ne lui permettant pas de vider le contentieux dans le délai de deux mois… ». Par conséquent, la Cour a prorogé ce délai légal d’un mois (4). 
Par ailleurs, toujours en matière électorale, dans sa décision n°178/CC du 7 décembre 2007 relative à la requête du Premier ministre tendant au report de la date des élections des membres des conseils départementaux et des conseils municipaux, la Cour constitutionnelle a indiqué que « l’absence d’une liste électorale révisée constitue un cas de force majeure justifiant le report du scrutin en vue des élections des membres des conseils départementaux, des conseils municipaux et des conseils d’arrondissement urbains au plus tard à la fin du mois d’avril 2008 », soit environ quatre à cinq mois.  
Enfin, dans sa décision du 8 juillet 2009, la Cour constitutionnelle a jugé que «  le décès, tout comme l’organisation des obsèques qui en sont le corollaire, en tant qu’ils sont des événements imprévisibles et incontournables, constituent un cas de force majeure justifiant la prorogation des délais constitutionnels d’organisation du scrutin anticipé ».

Observations critiques de l’usage par la Cour constitutionnelle de la force majeure

Les différentes décisions de la Cour dans ce domaine appellent plusieurs observations.
D’abord, on constate que la jurisprudence de la juridiction constitutionnelle en matière de constatation de la force majeure n’est pas stable et ne semble obéir à aucune politique jurisprudentielle ferme (5). Les critères de la force majeure sont usités par la Cour de façon arbitraire et incohérente, jetant ainsi un doute dans l’esprit de l’observateur et même des citoyens. Ainsi, dans ses décisions du 18 avril 2002 et du 7 décembre 2007, elle a jugé que l’absence d’une liste électorale révisée constitue un cas de force majeure, alors que cet événement, pourtant invoqué par le Premier ministre, n’a pas convaincu la Cour dans sa décision du 8 juillet 2009 qui n’a retenu que le décès et l’organisation des obsèques, comme si ces deux événements justifiaient le premier. D’ailleurs, le fait de considérer le décès, qui est à l’origine de la vacance de la présidence de la République, comme un cas de force majeure, constitue une anomalie jurisprudentielle.
Ensuite, l’absence d’une loi de finances rectificative prévoyant les ressources nécessaires à l’organisation d’une élection politique a été considérée par la Cour (décision du 18 avril 2002 et du 30 octobre 2009) comme constitutive de la force majeure, alors même que le juge constitutionnel n’a pas voulu retenir cet événement, pourtant justifié, dans décision du 8 juillet 2009.
Enfin, les décisions de prorogation des délais d’organisation des scrutins semblent aussi incohérentes, à l’exception de celle du 8 juillet 2009 prorogeant l’organisation du scrutin présidentiel anticipé de quarante cinq jours. A notre avis,  malgré les réticences de nombreux dirigeants politiques notamment de l’opposition et de certains éminents juristes, cette décision apparaît manifestement conforme à l’esprit et à la lettre la Constitution du 26 mars 1991. La période de la vacance de la magistrature suprême ne peut être l’occasion pour la classe politique de régler tous les problèmes électoraux brûlants. Il s’agit, d’une part, dans un temps bref, et compte tenu de l’urgence de la situation, d’assurer la continuité de l’Etat, et d’autre part, de désigner rapidement le nouveau Président de la République.
 En revanche, la décision du 30 octobre 2009 prorogeant de presque huit mois l’organisation des élections partielles à l’Assemblée nationale et au Sénat apparaît manifestement contraire à la Constitution. L’article 39 al. 2 et 3 de la Loi fondamentale prévoit en effet qu’« (…) en cas de démission ou d'exclusion dans les conditions statutaires d'un membre du Parlement du parti politique auquel il appartient au moment de son élection, et si ce parti a présenté sa candidature, son siège devient vacant à la date de sa démission ou de son exclusion.
Il est alors procédé dans un délai de deux mois au plus, à une élection partielle ». Cette décision largement contestée par l’opposition constitue également un revirement de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle du 18 avril 2002.  La Cour y avait souligné que « les exigences constitutionnelles relatives aux délais dans lesquels les pouvoirs de l’Assemblée nationale devaient être renouvelés n’avaient pas permis le report de cette consultation électorale ». Autrement dit, le respect des exigences constitutionnelles, c’est-à-dire ici, la représentation des populations gabonaises pendant une session aussi importante que la session budgétaire auraient dû convaincre la Cour à maintenir le délai de deux mois (novembre 2009) fixé par  les décisions du 2 septembre 2009 et du 22 septembre 2009, pour l’organisation des élections partielles au Parlement. En remettant en cause ce délai le 30 octobre 2009, la Cour prive ainsi l’Assemblée nationale de quatre députés et le Sénat d’un Sénateur qui auraient pu jouer un rôle important dans le premier débat budgétaire de l’ère du Gabon émergent.

Au total, si dans les matières constitutionnelle et électorale, c’est la Cour constitutionnelle qui est compétente non seulement pour déterminer qu’un événement constitue ou pas un cas de force majeure et pour fixer les délais de prorogation de l’organisation du scrutin, elle semble néanmoins faire un usage politique, voire pernicieux de cette notion et contribue ainsi à sa dévaluation et à son instrumentalisation. Cette politique jurisprudentielle incohérente, décadente et instable de la Cour constitutionnelle pourrait être non seulement source de dé-légitimation de la Haute instance, mais aussi et surtout d’insécurité juridique. Il appartient à la Cour d’y remédier en faisant un usage strictement juridique de la force majeure. 

Par Télesphore ONDO
Docteur en Droit public
Assistant à la Faculté de Droit et des Sciences économiques (UOB)

1- Voir, entre autres, P. Ameziane, La force majeure en droit judiciaire français, 1977 ; P.-H. Antonmattei, Contribution à l’étude de la force majeure, thèse, Droit, Montpellier I, 1992, de ce même auteur, « Ouragan sur la force majeure », Semaine Juridique, n°17, 14 février 1996, I, 3907 ; F. Lemaire, « La force majeure : un événement irrésistible », RDP, n°6, novembre-décembre 1999, pp. 1723-1740.

2- T. Ondo, « Le bloc de constitutionnalité », Hebdo informations, n°562, 14 mars 2009, pp. 25-29.
 
3- Rapport 2006 de la Cour de cassation française, Paris, La Documentation française, 2006.

4- Notons que dans sa décision n°2/CC du 7 janvier 2008 relative au report de la rentrée solennelle de la Cour constitutionnelle, la Haute instance a jugé que l’absence d’une salle d’audience dans le nouveau siège provisoire nécessaire au fonctionnement régulier de la haute juridiction, la nécessité d’en aménager une et les délais d’aménagement de cette salle ne permettent pas à la Cour constitutionnelle de tenir l’audience solennelle de sa rentrée le troisième jeudi du mois de janvier. Selon le juge, cette situation qui est consécutive d’un cas de force majeure l’amène à reporter la tenue de l’audience solennelle de sa rentrée au mois de février 2008, soit environ un mois après.

5- J. P. Chazal, « Politique jurisprudentielle : absence, incohérence ou non-dit ? », RDC, octobre 2003, p. 34.