Source : http://www.crc.gov.gh/ 

Une démocratie modèle en chantier 

par Jean-Luc Martineau
Doctorant en Droit Public Lille II

Le Président John Evans Atta Mills a créé, par un instrument du 8 janvier 2010, la Commission Constitutionnelle de Révision de la Constitution (Constitutional Review Commission of Inquiry). Il a usé de l’article 278 (1) a de la Constitution qui dispose que le Président par un constitutional instrument peut établir une commission d’information (commission of inquiry) dans toute matière d’intérêt public. Le Président disposait seul de la faculté de mettre sur pied cette commission. Le statut de commission d’information confère à l’organe chargé de préparer la révision constitutionnelle une autorité particulière. En vertu de l’article 279 de la Constitution elle dispose de pouvoirs, de privilèges et de droits identiques à ceux de la Haute Cour. Elle peut, par exemple, exiger la comparution de témoins, ou elle peut demander la production de documents. 

Certains auteurs ont contesté l’initiative du Président Atta Mills. En engageant cette procédure, il aurait agi en dehors de ses prérogatives constitutionnelles ; la révision constitutionnelle ne ressortirait pas aux fonctions présidentielles. Selon les critiques, il appartiendrait uniquement au Parlement d’initier un processus de révision constitutionnelle. En ignorant le chapitre 25 de la Constitution, c'est-à-dire les articles 289, 290, 291 et 292 qui gouvernent le processus constitutionnel, le Président aurait commis une erreur qui vicierait l’ensemble de la révision constitutionnelle. Il est vrai que l’alinéa 1 de l’article 289 est clair : « Subject to the provisions of this Constitution, Parliament may, by an Act of Parliament, amend any provision of this Constitution ». Le Parlement est donc responsable de la révision de la constitution. Cette responsabilité qui incombe au Parlement est conforme à une démarche démocratique. Cependant, aucune disposition de la Constitution n’interdit au président de préparer un projet de loi en vue d’une possible révision de la constitution. Par conséquent, les travaux de la Commission de révision de la Constitution apportent un simple éclairage au président à qui il reviendra, de déposer le projet final de loi constitutionnelle. Le processus de préparation de ce projet de loi constitutionnelle peut donc paraître non-conforme à l’esprit de la constitution, en tout état de cause, il semble conforme à la lettre du texte fondamental.  

Surtout, il convient de souligner que le Président n’a pas voulu que le projet de Constitution échappe au débat démocratique. Il s’agissait là d’une nécessité d’autant plus évidente que lui-même a été élu à une courte majorité (moins de 40,000 voix le séparaient de son adversaire). Ce débat sur le projet de Constitution est finalement, un moyen approprié pour reconsolider l’unité du pays. La population est informée, elle peut apporter son concours à la réflexion constitutionnelle en cours. En outre, il est très vraisemblable que le débat national actuel devrait rebondir. En effet, si le projet de révision affecte des dispositions essentielles de la constitution il devra être approuvé par référendum. Or, les conditions de succès d’un tel référendum sont drastiques. Au moins 40% des inscrits sur les listes devront participer au scrutin. Ensuite, 75 % des votants devront approuver le texte. Finalement, la révision du texte constitutionnel suppose l’émergence d’un véritable consensus national. Il n’y aura pas de révision de la Constitution en catimini. Le succès de la révision suppose donc au préalable que le peuple et les key leaders (partis, autorités religieuses, ethniques, associatives) collaborent à la réforme en cours.

La commission d’information (Commission of Inquiry) instituée par le président du Ghana est la cheville ouvrière du processus de révision constitutionnelle. C’est cet organe qui fera l’objet de cette courte étude. 

I / Les missions de la Commission Constitutionnelle de Révision de la Constitution. 

En vertu de l’Instrument présidentiel qui ouvre la procédure de révision, la Commission de révision a trois missions à remplir. 

La première mission de cette commission est de recueillir les vues des Ghanéens sur les forces et les faiblesses de la constitution. Ils peuvent en effet remplir des formulaires par internet.

Ensuite, la Commission doit envisager les amendements de la Constitution qui peuvent être requis pour réaliser une révision qui répondent aux aspirations des populations du Ghana. 

Enfin, la Commission doit faire des recommandations au gouvernement et produire un projet de bill (loi constitutionnelle) exposant des amendements possible à la Constitution de 1992. 

Finalement, et comme l’a indiqué le Président de la Commission ce mandat est « ample and full ». Autrement dit aucune limite préalable n’est posée au travail de révision de la Constitution, aucune disposition du texte constitutionnel ne pourra échapper à une évaluation critique de la part de la commission. Pour les membres de la Commission toutes les propositions de révision qui ont été faites avant son installation ont une valeur informative et ne la lient nullement. 

Le projet final qui sera soumis au parlement à la suite de la Conférence Nationale de Révision de la Constitution qui aura lieu dans les mois prochains devrait proposer l’une des quatre options suivantes : le maintien du texte en l’état, l’introduction de modifications formelles / administratives du texte, l’approfondissement de certaines dispositions du texte, l’abrogation ou / et l’adjonction de nouvelles dispositions. A ce stade du travail de réflexion, il n’est pas envisagé d’édifier une 5ème République. Les bases de l’architecture constitutionnelle seront donc maintenues et renforcées. Pourtant, il est très probable qu’à l’issue du chantier constitutionnel en cours, le Ghana aura une nouvelle physionomie constitutionnelle (citons en particulier l’éventuel renforcement des pouvoirs locaux qui pourrait orienter le Ghana dans la voie du fédéralisme) et l’Etat de droit sera certainement encore renforcé (citons en particulier l’abolition de la peine de mort).
  
La mise au point du projet de loi constitutionnelle est réalisée dans un esprit de transparence et selon une approche propre a susciter un réel débat national. Ainsi, et pour réaliser sa mission, la Commission Constitutionnelle de Révision de la Constitution a mis en place une véritable stratégie qui s’est traduite par la production de documents « logistiques » (plan financier, stratégie de communication et de médiatisation), et de documents « opérationnels » (stratégie de consultations, stratégie de recherche). La Commission Constitutionnelle de Révision de la Constitution est donc au cœur de la réforme. 

II/ L’organisation et les méthodes de travail de la Commission Constitutionnelle de Révision de la Constitution.

Cette commission d’information est composée de neuf membres. Elle est présidée par un professeur émérite de droit, M Albert Fiadjoe. Les autres membres sont : Osabarimma Kwesi Atta II, Paramount Chief of Cape Coast, Akenten Appiah-Menka, avocat, Sabina Ofori-Boateng, juriste au Parlement. Le professeur Samuel Adjepong, President de la Methodist University College Ghana, Dr. Nicholas Amponsah, du department de Sciences politiques de l’Université du Ghana, Mr. Gabriel Pwamang, juriste et Jean Mensa, Directeur Executif de l’ Institute of Economic Affairs.

La composition de la Commission présente des caractéristiques essentielles. Les juristes y sont  ultra-majoritaires. Les chefferies sont représentées par l’une des autorités tribales de l’Ouest du pays. Le poids des chefferies dans le fonctionnement de l’Etat exigeait cette participation. Enfin, plusieurs des membres de la commission ont été associés à des activités en lien avec la réconciliation. 
   
La préparation du projet de loi de révision constitutionnelle s’appuie sur une organisation. D’abord, afin de réaliser ses missions, la Commission bénéficie de l’appui d’un panel d’experts (17). Par ailleurs, un secrétariat supporte la Commission dans la réalisation de ses missions. Le secrétaire général de la Commission est nommé par le président de la commission. Enfin, il faut souligner que le coût de ce processus (de l’ordre de 3 millions de dollars) est en partie financé par des donateurs extérieurs. Cette solution, n’est bien entendu pas satisfaisante, dans la mesure où les intérêts des donateurs extérieurs pourraient éventuellement faire obstacle à la bonne marche des travaux de révision constitutionnelle. Un tel processus de révision constitutionnelle qui affecte directement l’intérêt national ne devrait être financé que sur des fonds étatiques. 

Surtout, la Commission a entrepris plusieurs rounds de consultations publiques. Ces consultations se sont déroulées à différents niveaux : local (communautés, districts), régional, national. Le premier round a eut lieu entre avril et juin 2010. Il s’est déroulé en particulier dans les districts ou des conflits interethniques ont eu lieu récemment. A cette occasion, la commission a reçue 60.000 demandes de la part des populations. La Commission en a extrait 25 problématiques (issues). Ces 25 questions relèvent de plusieurs volets de la Constitution : l’exécutif, le Parlement, le pouvoir judiciaire, la décentralisation, l’indépendance des institutions, les chefferies, les services publics, les dispositions transitoires, les droits humains. Les sujets abordés sont donc très divers. Ces problématiques ont été publiées, elles ont fait l’objet d’une publication très large (elles ont mêmes été traduites en braille). L’intention manifestée par la commission est de profiter de la liberté des médias reconnue par le chapitre 12 de la Constitution pour susciter un débat profond dans la société ghanéenne à propos des 25 points en discussion. Des réunions publiques ont été organisées dans lesquelles l’auditoire a pu exprimer son avis sur le processus de révisions. Par ailleurs, la population est appelée à commenter les 25 points par messages SMS. Il s’agit donc de solliciter un débat le plus large possible, en sachant que la population est largement équipée en moyens de téléphonie portable, l’usage du SMS est une solution rapide, peu couteuse et qui oblige les répondants a apporter une réponse simple et facilement exploitable. Bien sur chaque citoyen enverra un SMS par rapport à l’une des 25 questions qui l’affecte particulièrement, il est peu probable que les citoyens manifestent un égal intérêt pour les 25 points en débat. Il ressort en particulier (et cela n’a rien d’étonnant) que les populations des grands centres urbains sont davantage préoccupés par les questions politiques (pouvoirs du Président, nomination des juges de la Cour suprême…) que les habitants des zones rurales. De même, les habitants de l’Ouest du pays sont particulièrement préoccupés par la répartition de l’exploitation des nouveaux gisements de pétrole off-shore. Des acteurs institutionnels sont aussi sollicités pour apporter des « inputs » au débat public. La Commission a rencontré les membres de la Commission des Droits de l’Homme et de la Juridiction administrative, les partis politiques, les anciens présidents, les anciens Speakers du Parlement. 

Ce processus de révision constitutionnelle est donc relativement original et mériterait certainement de faire l’objet d’une étude fine. Il est à la croisée des chemins. Il se situe à mi-chemin du système Suisse ou les individus (100.000 au moins) peuvent signer une pétition qui va déclencher un processus de révision constitutionnelle, et le système des comités (tel la commission Vedel de 1993, le comité Balladur de 2007) ou les travaux de réflexion sont confinés à un cercle relativement restreint d’individus. Il pourrait inspirer d’autres processus de révision constitutionnelle en Afrique ou sur d’autres continents. Cependant, ce processus de révision comporte des défauts majeurs. Il est assez long (environ une année de débats auront précédé la rédaction du projet), il suppose des moyens financiers et logistiques importants, et enfin il suppose une mobilisation des médias et des acteurs clés de la société ghanéenne. 

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Au terme de cette analyse rapide, il est possible de tirer quelques enseignements du processus de révision constitutionnelle en cours au Ghana. 

La Constitution est un texte vivant. Une constitution qui n’est pas modernisée perd une part de sa légitimité, une part de son caractère de source de référence. La révision constitutionnelle constitue un signal fort à l’intérieur et à l’extérieur du pays. Elle indique que l’ordre constitutionnel se régénère, se renforce. Elle indique aussi que le texte constitutionnel garde sa sacralité. L’ensemble des débats qui s’organisent autour de ce processus de révision de la constitution, témoigne particulièrement de ces aspects. 

La révision de la Constitution du Ghana n’est pas un simple exercice de style, comme c’est trop souvent le cas dans les démocraties occidentales. Ici, et comme l’a souligné le Mécanisme de Revue par les Pairs, en 2005, la suprématie de la Constitution et l’Etat de droit sont les fondations des institutions. Dans cet Etat, le proverbe africain qui énonce que « les lois sont plus lourdes que les pierres » trouve tout son sens. D’ailleurs, la ferveur des débats qui entoure la modernisation de la Constitution du Ghana témoigne aussi du caractère précieux du texte suprême. 

Réviser régulièrement le texte constitutionnel, dans des périodes où la société est apaisée est certainement un moyen d’anticiper les crises et les ruptures politiques. Trop souvent ce sont les processus révolutionnaires qui commandent les processus constitutionnels. Le Ghana a choisi résolument une voie différente, il s’agit de mettre en place un mécanisme qui réunisse différents volets : une  observation fine des évolutions de la société, un processus d’analyse réalisés par une commission, un débat populaire sur une sélection de questions. Cette expérimentation de la démocratie participative au Ghana n’est pas du au hasard. Elle est le prolongement non seulement de l’épanouissement de l’Etat de droit (reconnaissance des libertés publiques par le chapitre 12 de la constitution), mais elle est aussi la suite logique du perfectionnement de l’architecture de réconciliation. A chaque échelon de la société ghanéenne a été mis en place des organes de réponses aux conflits émergents. Les résultats de cette organisation de promotion de la paix ont permis d’apaiser les conflits, d’entretenir un dialogue transversal entre les citoyens, les autorités publiques et les acteurs de la société civile (chefferie, leaders religieux).  

Malgré son apparente stabilité, le modèle Ghanéen est confronté à des défis majeurs et sournois. Certains sont déjà anciens : influence de l’argent de la drogue (accusée de mettre à mal la bonne gouvernance de l’Etat), persistance des violences ethniques dans le Nord. D’autres enjeux sont nouveaux : en particulier, l’afflux de l’argent du pétrole (l’exploitation des champs pétroliers offshore a débutée) qui est susceptible de générer des divisions internes. Le chantier constitutionnel en cours devrait apporter aux autorités une évaluation précise des enjeux futurs. Il devrait aussi améliorer la confiance des individus et des collectivités envers les institutions, et ainsi renforcer la cohésion du pays.