L’effectivité des dispositions électorales de la constitution du Burkina Faso : quand la démocratie a un prix.

J-L Martineau
Doctorant Droit Public Université Lille II / IREENAT

Le Burkina Faso s’apprête à organiser de nouvelles élections présidentielles, en novembre 2010. Du point de vue juridique, l’approfondissement du suffrage universel est l’un des enjeux essentiel de la phase pré-électorale. Si cela fait maintenant plus de vingt ans que l’Etat de droit a été rétablit, la démocratie peut encore être davantage approfondie. Les progrès futurs dans le domaine de l’Etat de droit nécessitent que le peuple puisse prendre part au choix de ses représentants. Avant d’examiner cette question et dans une perspective comparatiste, il convient de se souvenir que l’invention du suffrage « totalement » universel est finalement très récente. En France, la Constitution de 1793 avait proclamé le principe de ce suffrage, puis il fallu attendre les élections des 23 et 24 avril 1848, pour voir se réaliser la mise en pratique de ce procédé. Cependant, le suffrage n’était-il pas universel au sens plein, puisqu’il n’autorisait pas le vote des femmes, ou celui des militaires. Le suffrage véritablement universel, qui autorise la participation des femmes aux élections sera donc plus tardif encore.
Ce rapide tour d’horizon de l’histoire du suffrage universel témoigne de la difficile genèse d’un principe qui est pourtant aujourd’hui considéré comme essentiel à la construction de l’Etat de droit. Ce qu’il convient de mettre ici en évidence c’est que le suffrage universel s’est développé en fonction des progrès des idéaux démocratiques, mais aussi en fonction des progrès économiques. 
Cette réflexion préliminaire permet de relativiser les atermoiements des conditions de l’approfondissement du suffrage universel. D’ailleurs, deux idées majeures guideront le sens de notre exposé. 
Si au Burkina Faso, la réflexion sur l’approfondissement de l’assiette du suffrage universel et des conditions de son exercice est un exercice imposé, il se heurte froidement à la réalité du « terrain ». En effet, les contraintes de développement pèsent lourdement sur les évolutions constitutionnelles et politiques futures. 
Par ailleurs, si la volonté de démocratisation des institutions doit procurer un avantage et apporter un gain à l’ensemble de la société, il semble que dans le cas du Burkina Faso, la démocratisation est un objectif contingent. Dans cette optique, il faut éviter toute démocratisation précipitée, qui pourrait engendrer à la fois une insécurité juridique, et par contre coup conduire à un anéantissement des progrès de la démocratie. 

I- les fondements de la révision.

Si les motivations qui président à la mise en place de la réforme du code électoral n’ont pas été clairement mises en évidence, de deux ordres d’idées. 

a) Les engagements internationaux du Burkina Faso.
Malgré sa faible empreinte géographique et économique sur le continent, le Burkina Faso  continue de jouer un rôle incontournable  de médiation et de facilitation dans les conflits récents du continent. Par ailleurs, les présidences Burkinabé de la CEDEAO et de l’UEMOA ont renforcé davantage encore l’influence du Burkina Faso dans la sous-région. Dans ces conditions, le respect des engagements internationaux constitue pour cet Etat une contrainte morale importante. Le Burkina Faso est lié à la fois par des obligations universelles générales, et surtout par des engagements avec l’Union européenne. Ces derniers engagements étant d’abord économique, mais aussi de nature politique (bonne gouvernance).  
Comme en ont convenu la Commission européenne et les autorités du Burkina Faso dans le document de stratégie pays 2008-2013 « En matière de gouvernance, le pays est sur le sentier de la démocratie depuis le début des années 1990, mais le processus doit être consolidé et l’opposition reste très faible vis-à-vis de la coalition au pouvoir ».  L’Union européenne et le gouvernement du Burkina Faso ont convenu dans un document de stratégie pays élaboré en 2007 que « La gouvernance politique et démocratique repose (…) sur l’existence d’institutions concourant à l’amélioration du système électoral, (…) ». 
A cet effet, le Document de stratégie prévoit que « Durant la période 2008-2013, il sera procédé à au moins une révision de listes électorales (en fonction des importantes échéances) et un changement physique des cartes d’électeurs. Cette révision sera effectuée sur la base des données de l’état civil, dont le renforcement sera appuyé dans le cadre du processus de décentralisation ». En outre, le Document prévoit aussi la réalisation d’un objectif précis : l’attribution de cartes d’identité avant 2011. 
Cet objectif est aussi conforme au droit onusien. L’Assemblée générale des Nations Unies conçoit en effet, les élections comme une impérieuse nécessité : « la volonté du peuple est le fondement de l’autorité des pouvoirs publics et que cette volonté s’exprime par des élections honnêtes qui doivent avoir lieu périodiquement au suffrage universel égal et au scrutin secret, ou suivant une procédure équivalente assurant la liberté du vote ».

b) L’influence des évolutions en cours sur le continent. 
Les pays du continent Africain accordent à leurs ressortissants expatriés un traitement variable. Cependant, la plupart des Etats reconnaissent le droit de vote des expatriés. C’est le cas de l’Afrique du Sud, de la Cote d’Ivoire, du Sénégal, de Sao Tomé, de la République Centrafricaine, du Bénin, du Burundi,…Une douzaine de pays n’admettent pas le vote des expatriés : Zimbabwe, Togo, Cameroun, Mali, Afrique du Sud, Congo... L’argument avancé par ces pays pour maintenir cette restriction du droit de vote des expatriés réside dans la perte de lien des expatriés avec leur pays d’origine. Il y a en effet, une sorte d’injustice à accorder un pouvoir de décision à des individus qui ne seront pas eux-mêmes destinataires de leurs choix politiques puisqu’ils vivent à l’étranger. Cependant, En adaptant son code électoral, le Burkina Faso ne fait que suivre un mouvement général du continent qui vise à associer la diaspora au développement politique et économique des Etats. Ce mouvement parait intangible, comme en témoigne l’idée récemment exprimée par le président du Sénégal de faire de la diaspora la sixième région de l’Afrique, ou encore l’affirmation par le Président de la Commission de l’Union Africaine que « la place de la diaspora est fondamentale ». Ces déclarations constituent les signes d’une évolution tangible du regard porté sur les populations expatriées. Elles s’inscrivent aussi dans le cadre des efforts de l’Union Africaine. Lors de l’examen de « l’Initiative Diaspora », élaborée par la Commission, le Conseil exécutif a eu l’occasion de déclarer qu’il « encourage les Etats membres et les dirigeants africains à réagir positivement aux initiatives visant à promouvoir les relations et la coopération entre la diaspora et l’Afrique ».
Le Burkina Faso ne pouvait donc continuer à restreindre le droit de vote de la diaspora. D’où, les débats actuels sur la place sur l’assiette du suffrage universel au « Pays des Hommes Intègres ». 
 
II- les finalités de la révision.

Le projet portant modification du code électoral a été déposée à l’Assemblée nationale en janvier 2010, et examiné à l’occasion d’une session extraordinaire. Un large consensus s’est dégagé parmi les membres de l’Assemblée nationale, puisque la réforme a été adopté le 25 janvier par 83 voix (9 abstentions et 0 voix contre). Cette unanimité n’est pas véritablement une surprise puisque cette réforme avait elle-même été précédée par une loi électorale de 2009 qui avait déjà « balisé » la réflexion des députés. 
Ce texte prévoit les modalités qui seront mises en place pour les échéances électorales futures.  

a) Définir les modalités d’inscription sur les listes électorales.
Le projet de loi portant modification du code électoral a été examiné en Conseil des ministres au début de l’année 2010. Il a été soumis à la session extraordinaire de l’Assemblée nationale. 
Le projet de loi qui a été approuvé par le conseil des ministres du Burkina Faso prévoit que les citoyens devront pouvoir s’inscrire sur les listes électorales à la condition qu’ils disposent de la carte d’identité, du passeport ou de la carte militaire. Toutefois, lors de l’inscription sur la liste électorale du scrutin présidentiel de 2010, il est prévu dans le projet de loi que l’extrait d’acte de naissance, un jugement supplétif ou déclaratif seront admis en remplacement des documents précédents. Si les conditions dans lesquelles ces documents seront délivrés n’ont pas encore été précisées, il est probable que les démarches administratives à réaliser risquent de décourager les électeurs. Ces démarches imposeront certainement des déplacements, des frais de constitution des dossiers. Par conséquent, c’est avec l’aide des partis politiques que les plus démunis des citoyens pourront réaliser leur inscription électorale. Cette collusion entre partis politiques et électeurs peut laisser perplexe. En outre, à l’heure ou le Premier ministre vient de dénoncer « la mauvaise organisation », « les dysfonctionnements », et « les tares » de l’administration on peut se demander si les services administratifs et judiciaires feront preuve de suffisamment de diligence afin de traiter l’ensemble des demandes d’inscriptions électorales des personnes ne possédant aucun titre d’identité. Dés l’annonce du projet de loi des voix des voix se sont élevés pour dénoncer les risques de fraudes.  D’ailleurs, dés l’ouverture de la première session extraordinaire de l’année 2010, le président de l’Assemblée nationale, M. Kaboré a suggéré lors de la session inaugurale de purement et simplement exiger des électeurs qu’ils soient en possession d’une pièce d’identité. Il a rejeté du même coup l’idée d’un examen au cas par cas  du statut d’électeur. Si le risque de fraude n’est pas négligeable, mais il convient de souligner qu’il existe des parades techniques qui peuvent prévenir ce danger. En particulier, dés les élections présidentielles de 2005, l’ensemble du fichier électoral a été mis en ligne sur le site de la Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI). Cette initiative innovante est censée permettre aux partis et aux organisations de la société civile de s’assurer de la transparence des élections. 

b) Organiser un suffrage véritablement universel : la reconnaissance du droit de vote des expatriés.
Ce projet ne prévoit pas le vote des Burkinabés de l’étranger lors des prochaines élections présidentielles de 2010. Celui-ci n’interviendra qu’à compter du 1er janvier 2015. Le gouvernement a annoncé que des raisons « pratiques » s’opposent à la participation des citoyens expatriés. En particulier, selon une étude de la Commission électorale nationale indépendante (CENI), le vote des burkinabés de l’étranger générerait une augmentation du budget de l’élection présidentielle de 300% par rapport à celui de 2005. A l’échelle d’un pays pauvre cette dépense est importante, et constitue un argument de poids contre l’extension du droit de vote aux résidants à l’étranger. D’ailleurs, en 2006, à l’occasion des élections générales, la République Démocratique du Congo n’avait pas autorisé le vote des expatriés en arguant du cout prohibitif des opérations de vote. Il est vrai cependant que le cout des élections est  plus élevé dans des pays en transition démocratique que dans dans des pays stables. Par ailleurs, il convient de souligner que l’argument financier doit être relativisé. Car si l’opération la plus couteuse consiste à établir le fichier électoral. Une fois celui-ci établit, le cout des élections à venir est logiquement moindre, en particulier si l’administration dispose de moyens informatiques adaptés au traitement et à la mise à jour des fichiers. L’établissement d’un fichier électoral constitue donc un investissement pour l’avenir.    
Cette décision de surseoir à l’élection au suffrage universel complet du prochain président de la République a semble-t-il été bien accueilli, en particulier par les partis d’opposition. Ce quasi unanimité de la classe politique du Burkina Faso sur cette question mérite cependant d’être analysé et expliqué. En effet, le principe de la participation des Burkinabés de l’étranger se déduit de deux textes fondamentaux. D’abord, le principe même du vote des Burkinabés de l’étranger a été énoncé dans une loi de 2009 réformant le code électoral. Il convient de souligner que la commission ad hoc chargée d’examiner le projet de loi, avait à l’unanimité des groupes parlementaires recommandé que la nouvelle loi proclame le principe du vote des citoyens résidant à l’étranger. Cette question fait donc l’objet d’un consensus général. Cependant, cette loi octroie le droit de vote uniquement aux ressortissants qui vivent dans des pays ou siègent une ambassade du Burkina Faso. Le nombre insuffisant d’ambassades, notamment dans des pays ou la diaspora est forte, comme le Togo étaient exclus du vote. De surcroit, le code électoral prévoit qu’un bureau de vote ne peut avoir plus de 800 électeurs inscrits. Par ailleurs, le code électoral ne précise les modalités d’intervention à l’étranger de la Commission nationale indépendante.  La loi est donc nettement imparfaite. Au-delà de cette loi, l’effectivité de la constitution est en jeu. En effet, celle-ci proclame que le droit de vote est universel. L’article 33 de la constitution dispose sans ambigüité que « le suffrage direct est toujours universel, égal et secret ». Par ailleurs, l’article 12 de la Constitution dispose que « tous les Burkinabè sans distinction aucune ont le droit de participer à la gestion des affaires de l'Etat et de la Société. A ce titre, ils sont électeurs et éligibles dans les conditions prévues par la loi ».

L’enjeu de la participation des Burkinabés résidant hors du pays est considérable, puisqu’ils constitueraient une population de 3 à 4 millions d’individus. Même si ce chiffre doit être pris avec précaution, notamment parce que la forte communauté burkinabé installée en Cote d’Ivoire est retournée au pays, il n’en reste pas moins que le Burkina Faso a été récemment qualifié par un rapport des Nations Unies de pays « à forte intensité migratoire ». Cette immigration est constituée d’hommes et de femmes souvent qualifiés, entreprenants qui contribuent, par des flux financiers, à la croissance du  PIB. Ces transferts de fonds financiers ne peuvent être comparés à ceux des diasporas Cap-Verdienne ou Sénégalaise (qui sont supérieures à 10% du PIB de ces pays). Ces dernières sont généralement installées dans des pays à haut revenus, alors que les Burkinabés émigrent en priorité vers les pays d’Afrique de l’Ouest ou central. Ainsi, cette générosité permanente des populations expatriées justifie davantage encore que le droit de vote leur soit reconnu. Surtout, l’élargissement du corps électoral devrait contribuer à retisser les liens entre la diaspora Burkinabé et la mère patrie. Or, comme l’a souligné la Charte de la Renaissance Culturelle Africaine, signée à Khartoum en 2006, les Etats africains doivent garantir aux membres de la diaspora la possibilité de participer au développement de l’Afrique. Ils doivent aussi les soutenir dans leurs efforts pour entretenir des relations avec leurs pays d’origine. Il semble donc que la participation des expatriés aux scrutins électoraux est un moyen privilégié d’assurer une relation de confiance et fructueuse entre l’Etat et les communautés expatriées. Si la question de l’élargissement du corps électoral est particulièrement sensible, elle peut éventuellement déterminer les résultats de futures échéances électorales.   

La nouvelle loi n’aura pas d’effet immédiat. Elle ne devrait pas changer les conditions d’organisation de l’élection présidentielle de 2010. On peut regretter ce retard dans la mise en œuvre d’un suffrage authentiquement universel. Cependant, les expériences récentes démontrent que l’affermissement de la démocratie est une œuvre lente et permanente. Les « vieilles » démocraties continuent d’affiner, de renforcer et d’adapter leurs mécanismes électoraux afin de les rendre plus transparents et plus démocratiques (ainsi, la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 en France vient tout juste de créer un mécanisme inédit de contrôle – consultatif - du découpage électoral). 
En outre, la mécanique électorale est complexe, sensible, et mérite d’être réglée et manipulée avec précaution. L’exemple de la Cote d’Ivoire est à cet égard instructif, car l’ensemble du processus de paix demeure bloqué en raison des faiblesses des mécanismes électoraux. De toute façon, il n’existe pas un chemin unique vers la démocratie. Telle est l’appréciation portée par l’Assemblée générale des Nations Unies. Celle-ci a voulu rassurer les pays qui sont engagés dans un processus de renforcement démocratique en indiquant qu’il n’existe pas, « (…) de modèle unique de démocratie ou d’institutions démocratiques, (…) » . Il appartient donc à chaque Etat de développer sa propre voie démocratique en fonction de ses traditions culturelles, mais aussi en fonction de ses capacités économiques et matérielles. Cette remarque fait écho aux travaux des ethnologues du droit depuis la seconde moitie du 20ème siècle. Ainsi, l’ethnologue Henri Lévy Bruhl nous invite à considérer que le droit « est en perpétuelle évolution » mais « que ce rythme n’est pas le même dans toutes les sociétés » puisqu’il est fonction de facteurs culturels, politiques, religieux. En outre, cette évolution du droit peut prendre trois formes : « la stagnation, l’évolution régulière, les mutations brusques ». Incontestablement, le développement du processus en cours au Burkina Faso est lent et continue parce que les contraintes à surmonter sont parfois lourdes et complexes. Au final, il n’en reste pas moins que l’affermissement définitif du suffrage universel constitue un objectif du code électoral du Burkina Faso. 

Lors de ses vœux à ses collègues parlementaires, le Président de l’Assemblée nationale a souligné que « (…) la sécurité juridique de tous et donc l’intérêt de la Nation commande que ce scrutin [élections présidentielles de novembre 2010] se déroule sous le respect de la Constitution, de toute la Constitution et rien que la Constitution ». Ce discours implique qu’il ne peut y avoir de respect de la constitution, sans réaliser le principe du suffrage universel, donc d’un suffrage élargit à l’ensemble des Burkinabés de l’intérieur et de l’extérieur. Or, il s’agit là d’un défi immense, qui exige la mise en œuvre d’une logistique électorale complexe, couteuse à la fois pour les électeurs et pour les finances du pays. Le respect scrupuleux de la constitution implique aussi la définition d’un cadre normatif dérivé élaboré. Les débats en cours au Burkina Faso témoignent du cout élevé de la démocratie pour certains pays d’Afrique Subsaharienne.